| Texto | SENTENCIA DEFINITIVA NÚMERO: Catorce.-
San Fernando del Valle de Catamarca, 13 de agosto de 2010.-
Y VISTOS:
Estos autos Corte N° 003/2007: "ORTEGA, Ana Elizabeth y otros c/ ESTADO PROVINCIAL - s/ Acción de Ilegitimidad y Plena Jurisdicción", en los que a fs. 320 obra Dictamen N° 89/2009 del Sr. Procurador General, llamándose autos para Sentencia a fs.320vta.
En este estado el Tribunal se plantea la siguiente cuestión a resolver:
1)¿Es procedente la Acción Contencioso Administrativa de Ilegitimidad y Plena Jurisdicción interpuesta?. En su caso ¿Qué pronunciamiento corresponde?
2) Costas.
Practicado el sorteo conforme al acta obrante a fs. 321vta. dio el siguiente orden de votación: Ministros Dres. JOSÉ RICARDO CÁCERES, AMELIA DEL VALLE SESTO DE LEIVA y LUIS RAÚL CIPPITELLI.
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cáceres dijo:
A fs. 30/39 vta. la Sra. Ana Elizabeth del Valle Ortega y otros, por intermedio de apoderado presentan demanda contencioso administrativa de ilegitimidad y plena jurisdicción en contra del Estado Provincial, persiguiendo la aplicación del Decreto Nº603/98, en cuanto establece la liquidación del adicional fondo estímulo. Solicitan de ese modo su pago retroactivo, con más intereses, y para el supuesto de rechazarse la pretensión deducen en subsidio la inconstitucionalidad del decreto de referencia y de toda otra norma que regule el adicional por incompatibilidad profesional para los contadores públicos pertenecientes a la Administración General de Rentas.
Justifica la procedencia formal de la presente acción, señalando que con fecha 19/07/2006 interpuso reclamo administrativo ante la Administración General de Rentas de la Provincia, luego ante la falta de respuesta el día 29/09/2006 dedujo pronto despacho, vencido el plazo de 90 días, el día 13/11/06 habilitó instancia en los términos del Art.118 del CPA y habiendo transcurrido el plazo de 60 días corridos sin obtener respuesta, se configuró el acto denegatorio por silencio de la Administración, presentando la demanda en los términos de los Arts.5 y 7 de la Ley Nº2403. Luego de consignar las distintas normas y principios que regulan la remuneración de los agentes pertenecientes a la Administración Pública Provincial, remarca aquél que establece la posibilidad de hacer excepciones a la regla del tope salarial, a fin de armonizar el régimen salarial de aquellos agentes, como los contadores de Rentas que se encuentran en condiciones particulares. De ese modo, indica que al ser el adicional por fondo estímulo, implementado por Decreto Nº603/98, compatible con la percepción del adicional por incompatibilidad profesional bloqueo de título, el adicional que cobran en tal concepto los contadores por un importe de $650 debe quedar fuera del tope salarial o en caso contrario se deben eliminar las restricciones que impiden a esta clase de profesionales el libre ejercicio de su profesión. Que ello implica respetar el principio de igualdad, dado que si se les permite a las autoridades superiores conforme el Dec. Nº818/05, Art.6 estar exceptuados de la regla del tope, el adicional por antigüedad y título debería también seguirse el mismo criterio para éllos, ya que se les impide el ejercicio de la profesión.
Que el proceder de la Administración de aplicar el tope, que se calcula en base a un valor índice de 1,35 traducido en $3.001,00 que fuera modificado por el Decreto Acuerdo Nº1751/05, torna sumamente injusta la situación dado que, el reconocimiento del adicional por incompatibilidad profesional que fue creado para compensar el impedimento de trabajar como contador público fuera de la Administración Pública, no se refleja en su remuneración, ya que perciben igual retribución que cualquier otro profesional que no tiene reconocido el adicional -porque tiene posibilidad de ejercer su profesión- o lo que es más grave, perciben lo mismo que cualquier empleado no profesional. Afirma que el adicional por incompatibilidad profesional es una compensación distinta del adicional por fondo estímulo, los que juntamente con el sueldo básico integran la remuneración de los contadores de Rentas, que por ello no se lo puede incluir dentro del adicional por fondo estímulo. Así invocando la violación de distintas normas de rango constitucional, y efectuando una serie de consideraciones a las que me remito en honor a la brevedad, concluye su presentación, ofreciendo prueba, haciendo reserva del caso federal y peticionando en definitiva la recepción total de la demanda.
A fs.44 el Tribunal resuelve declarar “prima facie” su jurisdicción y competencia para entender en la presente causa.
A fs.50/60 vta. las apoderadas del Estado Provincial, oponen excepción de incompetencia, afirman que el planteo deducido en sede administrativa ha sido extemporáneo, que la presente acción judicial deviene improcedente dado que las normas que pretenden aplicar rigen desde los años 1992, el Dec. H.F Nº 2406/92 y desde el año 1998, el Dec. 603/98, que a partir de su publicación debieron deducir los pertinentes recursos administrativos, estando a la fecha plenamente consentidos los actos administrativos impugnados. Seguidamente oponen excepción de falta de legitimación activa, afirman que no surge de lo narrado en la demanda que los actores sean acreedores de la protección jurídica que reclaman, que el Dec. Nº603/98 cuya vigencia se solicita en la práctica se les aplica a todos, que los adicionales fondo estímulo y por incompatibilidad profesional, se les liquida sin excepción, determinando solo su merma el tope fijado por el Decreto Nº2406/92, del que están exceptuados solamente los casos contemplados en el Decreto Nº818/05. Deducen a su vez, excepción de prescripción, afirman que las diferencias salariales reclamadas se encuentran prescriptas dado que los dos años que establece el Art.1 de la Ley Nº4893 para deducir cualquier acción relativa a créditos provenientes de la relación de empleo público se tendrían que haber contado desde la fecha de entrada en vigencia del Decreto Nº603, -esto es Mayo de 1998-, por lo que el reclamo deducido en Julio 2006 se encuentra prescripto. Subsidiariamente contestan demanda en la que a modo de síntesis, remarcan el efecto del consentimiento prestado por los actores a todas las normas que hoy cuestionan, que los adicionales se les liquidan a todos sin excepción con las adecuaciones que la regla del tope impone, y que refiere a que las remuneraciones no pueden exceder de lo que perciba el Director de la Repartición. En relación al Decreto Nº818/05 que implementa una recomposición salarial para el personal de la Administración Pública Provincial, y exceptúa de la regla del tope al personal allí detallado, argumentan que por el carácter restrictivo que tiene la norma no puede formularse una interpretación extensiva a los actores. Finalmente solicitan el rechazo de la demanda, con costas.
A fs.66/69 vta. al contestar la parte actora el traslado de la excepción de prescripción planteada, señala que el punto de partida como de afectación a la situación que viven los contadores de Rentas se produce con la puesta en vigencia del Decreto Nº1751/05 que modifica el Decreto Nº 603/98, al disponer que a partir del 01/08/2005 la remuneración que por todo concepto perciban no podrá superar la remuneración asignada al valor índice 1,35; modificando de ese modo y solo a partir de entonces los distintos conceptos salariales que cobraban, razón por la cual deducen en esa fecha diversos reclamos en sede administrativa y la presente acción.
A fs.81vta. se abre la presente causa a prueba, producida la misma, a fs.295vta. Se tiene por clausurada dicha etapa, agregándose los alegatos de las partes a fs.299/318 vta., el dictamen del Sr. Procurador a fs.320, y el llamado de autos a fs.320 vta.
Siendo ello así, cabe recordar que los actores -contadores públicos de la Administración General de Rentas- deducen demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción y de ilegitimidad en contra del Estado Provincial con el objeto de lograr la aplicación del Decreto Nº603/98 Punto IX “Liquidación del Adicional Fondo Estímulo inc. a) en cuanto ordena que dicho adicional es compatible con la percepción del adicional por incompatibilidad profesional.
Aducen como fundamento de su pretensión que la liquidación del adicional por incompatibilidad profesional, debería efectuarse haciendo abstracción de la regla del tope salarial que se aplica en base a un valor índice de 1,35 respecto a la remuneración que por todo concepto perciban los agentes dependientes de la Administración Pública Provincial.
En relación a este tope, señalan dos situaciones de injusticia que se producen con su aplicación, la primera es una excepción contemplada por el Decreto Nº818/05, referida a autoridades superiores y funcionarios fuera de nivel y personal de gabinete del Poder Ejecutivo Provincial a quienes se le liquidan el adicional antigüedad y título fuera de la regla del tope. La segunda situación injusta es la que se produce con sus propios compañeros de trabajo que tienen el título de abogados o ingenieros en sistema que no tienen reconocido el adicional por incompatibilidad profesional y ello por que pueden ejercer libremente la profesión y sin embargo perciben la misma remuneración que ellos que tienen bloqueado el título, y no pueden por ello ejercer en el ámbito privado su profesión, de modo que la liquidación de dicho adicional debería hacerse haciendo abstracción de la regla del tope, a fin de compensar la restricción impuesta.
A dicha pretensión oponen los apoderados del Estado Provincial, excepción de incompetencia, de falta de legitimación activa y de prescripción, subsidiariamente contestan demanda.
Trabada así la litis, estimo corresponde verificar en primer término el cumplimiento de los requisitos objetivos que la demandada acusa como incumplidos.
Sabido es, que este Tribunal no puede entrar a conocer en una contienda de esta naturaleza si no está habilitada su jurisdicción para hacerlo, lo que supone que estén reunidos los presupuestos procesales de admisibilidad. La habilitación de la instancia entonces, comporta la comprobación del cumplimiento de los recaudos legales que el administrado debe presentar en el ámbito de la justicia.
Se afirma, que en el derecho administrativo son necesarios recaudos especiales de admisibilidad, de allí que no basta que un sujeto invoque un agravio jurídico para que pueda promover una acción judicial, no se pueda como se afirma, impugnar cualquier acto, en cualquier momento y bajo cualquier circunstancia, aún cuando cause agravio.
Teniendo presente tal premisa, he de examinar lo acontecido en el caso de autos, donde infiero sin mayor dificultad el incumplimiento de los recaudos que el ordenamiento jurídico impone cuando se promueve una demanda contencioso administrativa.
El análisis de la pretensión formulada en sede administrativa y de la expuesta en la demanda, me llevan a concluir que se reclama la aplicación del Decreto Nº603/98 que prevé la liquidación del adicional Fondo Estimulo en forma compatible con la liquidación del adicional por incompatibilidad profesional. Se cuestiona básicamente la aplicación del tope salarial en el valor referenciado, pues ello hace que se disminuya la remuneración que perciben por todo concepto los contadores públicos de Rentas, pretendiendo por ello, que este último adicional sea liquidado fuera del tope salarial.
Con ese objetivo promueven los actores el día 19/7/06 en sede administrativa el reclamo administrativo pertinente. Recibida que fuera la presentación y a los efectos de imprimirle el trámite de rigor, se remiten las actuaciones a Asesoría Legal y Técnica del Ministerio de Hacienda y Finanzas para la emisión del dictamen correspondiente. Luego el día 22/8/2006 Asesoría Legal emite el Dictamen Nº103/06 en el cual se solicita para una mayor comprensión del asunto, una serie de informes.
Posteriormente el día 29/9/06 el apoderado de los actores deduce pronto despacho, el día 13/11/06 habiendo transcurrido el término de 90 días sin que se haya resuelto la cuestión, habilita competencia e interpone pronto despacho de conformidad con el Art.118 del Código de Procedimientos Administrativos, presentando finalmente la demanda el día 12/2/07. Estando en curso el trámite administrativo, el día 15/2/07 se remiten nuevamente las actuaciones, con los informes solicitados a Asesoría Legal del Ministerio de Hacienda, emitiéndose luego el día 7/3/07 el dictamen correspondiente, en el cual se aconseja tratándose el caso de una cuestión de política salarial del dictado de un decreto del Poder Ejecutivo previa intervención de la Asesoría General de la Gobernación.
Habiendo optado el administrado por la alternativa de tener por denegado su reclamo acudiendo a la figura del silencio, la cuestión se centra entonces, en determinar cual es el tiempo que se debe tener en cuenta para considerar denegado el reclamo por el silencio, o dicho de otro modo cual es el término legal que debe transcurrir para que la Administración decida.
Y es que en los sistemas como el nuestro -de jurisdicción revisora- donde la demanda solo puede promoverse después de haberse formulado ante la Administración el planteo correspondiente, a fin de provocar la decisión previa de la Administración Pública, que constituirá en definitiva la materia prima del juicio contencioso, la cuestión no es menor pues ello hace a la configuración del acto impugnable, ya que lo que se revisa es el acto, de ahí que el juez deba resolver la oposición entre la pretensión del actor y esa decisión.
Esto que se formula en términos generales cobra especial virtualidad en el presente caso, donde se reclaman la liquidación de los adicionales referidos fuera del tope salarial.
La naturaleza del asunto, deja así entrever que la exigencia de la decisión previa no importa en el caso, el cumplimiento de un trámite dilatorio dirigido a entorpecer el acceso de los administrados a la justicia.
La temática planteada impone sin duda la intervención de la Administración, pues ésta es la que debe decidir la exclusión o no de la reglas del tope en relación con el adicional por incompatibilidad profesional respecto de este grupo de profesionales.
De allí, que corresponda verificar si la Administración se ha expedido o bien si se le ha dado la oportunidad de hacerlo.
Los recurrentes acuden a la figura del silencio y de ese modo consideran denegado el reclamo formulado.
Como surge del relato de los hechos, peticionan determinados beneficios económicos promoviendo para ello, primero reclamo administrativo ante el Administrador de la Repartición, no resuelto éste en el plazo de cinco meses, acuden a la figura del silencio y a la denegatoria tácita. Así, deducen la presente demanda judicial, con el objeto de que se obligue a la Administración a reconocer un presunto derecho, respecto del cual no existe acto administrativo que lo niegue o lo desconozca.
La cuestión en mi opinión ha llegado a esta instancia en forma prematura, a dicha conclusión llego luego de examinar la sustanciación del reclamo en sede administrativa, donde aprecio, el trámite no se ha demorado mas de lo necesario. Obsérvese al respecto los informes que se solicitan en el dictamen de fecha 22/8/06 y que se elaboran en forma coetánea al tiempo en que los recurrentes consideran que no se les da una respuesta a su reclamo.
El silencio entiendo, solo existe si la Administración nada dice, lo que la ley persigue es romper la inercia de los entes públicos, para que actúen, para que los expedientes no permanezcan dormidos en los escritorios de los funcionarios. Dicha situación no se configura en el caso de autos, donde la Administración ha demostrado interés en resolver la petición, de allí que entiendo el plazo para considerar operado el silencio, debería comenzar a correr, a partir del momento en que la cuestión se hallaba en condiciones de ser resuelta, en el sub examine podríamos decir que ello sucede a partir del día 7/3/07-fecha en que Asesoría Legal del Ministerio de Hacienda sugiere atento a la naturaleza del asunto que la cuestión sea resuelta mediante el dictado de un decreto del Poder Ejecutivo Provincial.
Dicho modo de razonar, me hace pensar cuan apresurado ha sido entonces el planteo judicial efectuado día el 12/2/07, al no aguardar en el caso la resolución del planteo formulado o bien no considerar un tiempo prudencial de inactividad procesal para entender denegada la petición por silencio.
La denegatoria tácita, se afirma, es la que proviene del retardo de la Administración para resolver la petición o el reclamo, pero necesariamente se instituye por el silencio último y exhaustivo del órgano superior, sea el Poder Ejecutivo o las autoridades de los entes autárquicos. (Fiorini Bartolomé A. “Que es el Contencioso”, pág 231).
De allí entonces que la justicia no pueda resolver un conflicto planteado entre un particular y la Administración, mientras se está sustanciando en sede administrativa, pues entender de otro modo esta cuestión, nos llevaría al juzgamiento de cuestiones que son privativas del Poder Administrador, supondría sin duda una injerencia inaceptable en el ejercicio de funciones de aquél, si la justicia pudiera sustituyendo la facultad de la Administración, decidir la forma y modo de liquidar los adicionales pretendidos.
El control judicial recae siempre sobre una decisión administrativa ya dictada, el control implica fiscalizar una ponderación y una elección ya realizada…(Sesin Domingo Juan, “Administración Pública Actividad Reglada, Discrecionalidad y Técnica” pág. 223). Pues aquel control supone el ejercicio de dichas funciones, de modo que su revisión es a posteriori si ha habido ilegitimidad en su accionar.
A la luz de lo expuesto, considero, que la acción debe ser rechazada por no encontrarse habilitada la competencia de este Tribunal, atento el incumplimiento por parte de la actora de las cargas que le imponen los Arts. 1, 5 y ccs. del CCA.
En consecuencia, corresponde declarar inadmisible el recurso interpuesto. Así voto.
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Sesto de Leiva dijo:
Que adhiero al fundamento y solución propiciada por el Sr. Ministro que me antecede, por lo que voto en el mismo sentido.
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cippitelli dijo:
Que adhiero al meduloso fundamento y solución propiciada por el Sr. Ministro que inaugura el Acuerdo, por lo que voto en el mismo sentido.
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cáceres dijo:
Imponer las costas conforme el principio objetivo de la derrota a la parte actora que resulta vencida.
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Sesto de Leiva dijo:
Con costas a la vencida.
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cippitelli dijo:
Que una vez mas adhiero a la conclusión expuesta por el Sr. Ministro, Dr. Cáceres, para la solución de la presente cuestión, votando en igual sentido.
Con lo que se dio por terminado el acto, quedando Acordada la siguiente sentencia, doy fe.
San Fernando del Valle de Catamarca, de agosto de 2010.-
Y VISTOS:
En mérito al Acuerdo de Ministros que antecede y por unanimidad de votos,
LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA
RESUELVE:
1) Rechazar la Acción de Plena Jurisdicción e Ilegitimidad interpuesta.
2) Con costas a la parte actora que resulta vencida.
3) Diferir la regulación de honorarios para su oportunidad.
4) Protocolícese, hágase saber y firme o ejecutoriada que sea la presente, por Secretaría procédase a devolver los Expedientes Administrivos agregados por cuerda al Organismo correspondiente y oportunamente archívense.
Fdo: Dres. Luis Raúl Cippitelli (Presidente), José Ricardo Cáceres (Ministro), Amelia del Valle Sesto de Leiva (Ministro) y Esc. Elsa Lucrecia Arce (Secretaria - Corte de Justicia).
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