| Texto | SENTENCIA DEFINITIVA NÚMERO: Veinticinco.-
San Fernando del Valle de Catamarca, 18 de noviembre de 2010.-
Y VISTOS:
Estos autos Corte Nº 053/06: “ARCE, Martha Edith y CABEZAS de BARRERA, Iris c/ TRIBUNAL DE CUENTAS y MUNICIPALIDAD DE VALLE VIEJO - s/ Acción de Ilegitimidad ó Anulación”, en los que a fs.130 tiene lugar la Audiencia que prescribe el Art.39 de la Ley Nº2403; obrando a fs.123/125 Dictamen Nº126 del Sr. Procurador General; llamándose autos para Sentencia a fs.131.
En este estado el Tribunal se plantea las siguientes cuestiones a resolver:
1) ¿Es procedente la Acción de Ilegitimidad o Anulación interpuesta?. En su caso, ¿Qué pronunciamiento corresponde?
2) Costas.
Practicado el sorteo conforme al acta obrante a fs.138, dio el siguiente orden de votación: Ministros Dres. LUIS RAÚL CIPPITELLI, AMELIA DEL VALLE SESTO DE LEIVA y JORGE EDUARDO CROOK.
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cippitelli dijo:
Martha Edith Arce e Iris Cabezas de Barrera, por derecho propio, promueven acción contencioso administrativa de ilegitimidad o anulación, en contra de la Acordada del Tribunal de Cuentas Nº 5994/06 de fecha 16/8/06 y la declaración de nulidad e ilegalidad manifiesta de la Ordenanza Municipal N°773/00, fundamento de la Acordada impugnada.
Que de la reseña de los hechos a título de información se extrae que, el Tribunal de Cuentas mediante la Acordada cuya nulidad se pretende condena a las actoras en su carácter de Presidente y Secretaria del Concejo Deliberante de Valle Viejo, en forma solidaria al pago de una suma de dinero en razón de haber omitido realizar los descuentos en los salarios de empleados y concejales, conforme a la escala prevista en la Ley de Emergencia Económica N°4989, a la que el Municipio se adhirió mediante Ordenanza N°773/00.
Expresan las actoras que la Ordenanza que impugnan es nula en razón de haber sido aprobada sin el quórum calificado requerido y por su falta total y absoluta de publicación, que al ser las ordenanzas auténticas leyes, no son obligatorias sin su publicación y por que no se dio comunicación fehaciente al Tribunal de Cuentas dentro de los cinco días de su dictado para que ejerza el contralor de acuerdo a lo previsto al Art.27 de la Ley Nº4621/91.
Luego manifiestan que, la Acordada es ilegítima por aplicar una normativa nula y condenar al pago de la suma de $2.170,10 en concepto de multa. Aducen que al no realizar los descuentos obraron legalmente al no aplicar actos viciados de nulidad absoluta y conforme a derecho puesto que, los sueldos revisten naturaleza alimentaria y se hubiera incurrido en falta grave al realizar los descuentos sin existencia de norma válida configurando una retención indebida.
Presenta prueba documental: cédula de notificación cursada a las actoras, copia de Acordada del T.C. N°5994/06,copia certificada de la sesión extraordinaria del Concejo Deliberante de Valle Viejo, de fecha 17 de febrero de 2000; copia certificada del texto de la Ordenanza citada y su promulgación; copia del Reglamento Interno de Concejo Deliberante de Valle Viejo.
Informativa: se libre oficio al Tribunal de Cuentas solicitando remisión de copia del Expediente Nº6423/01.
Hacen reserva del caso federal.
Previa vista al Sr. Procurador General de la Corte, a fs. 51 se declara prima facie la competencia y jurisdicción del Tribunal para entender en la presente causa.
A fs.56/58 contesta traslado Tribunal de Cuentas.
A fs.60 las actoras plantean recurso de reposición y nulidad en subsidio. En tal sentido señalan que en la acción promovida -de ilegitimidad o anulación- la Administración no es parte, que debe limitarse a contestar informe y solo puede realizar observaciones al recurso o reparos que estimen pertinentes. Que existe nulidad procesal al desnaturalizarse el procedimiento y obligar a su parte a transitar un procedimiento no instado.
A fs.66/67 responde traslado la Municipalidad de Valle Viejo y solicita el rechazo de la acción.
A fs.73 previa vista al Sr. Procurador General de la Corte, se hace lugar al recurso de reposición y nulidad en subsidio planteado por la actora, y se reencauza el procedimiento conforme al trámite que el Art. 41 del C.C.Adm. prevé para la acción de ilegitimidad o anulación.
A fs.86/87 presenta informe el Tribunal de Cuentas. Plantea excepción de falta de legitimación pasiva, -Art.98 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas. Manifiesta que la función del Tribunal de Cuentas es de control y fiscalización de la percepción e inversión de los caudales públicos y es incompetente para analizar la legalidad o legitimidad de las disposiciones legales emitidas por los distintos Organismos Estatales. Que en este caso desde la existencia de la Ordenanza N°773/00, de adhesión a la Ley Provincial de Emergencia Económica Financiera Nº4989, instrumentada municipalmente mediante Decreto N°87/00, vela por su cumplimiento e implementación. Que en virtud de su competencia se ha dispuesto el inicio del juicio de cuentas correspondiente al Expte. Adm. Nº7604/04, cuyo origen fue una auditoria contable practicada sobre la rendición de cuentas N° 913/01 1er. Sem./01-Concejo Deliberante de la Municipalidad de Valle Viejo- del que se observa de la documentación que en la liquidación y posterior pago a las dietas de concejales no se tuvo en cuenta lo dispuesto en la Ordenanza N°773/00; no subsanada la observación se emite fallo condenatorio a reintegrar a la hacienda pública la suma de $2.170,10 en forma solidaria a la Presidente y Secretaria del Concejo Deliberante de Valle Viejo. Que el fallo dictado es conforme a derecho, en cumplimiento de sus deberes y atribuciones y aplicación de la normativa vigente.
Ofrece prueba: Documental: constancias del Expediente Administrativo N°7604 -J.C -2004- Concejo Deliberante de la Municipalidad de Valle Viejo - Juicio de Cuentas Rend. Ctas. N°913/02 - oficio al Tribunal de Cuentas para su remisión. Informativa: oficio al Concejo Deliberante solicitando informe sobre la fecha de creación, vigencia y fundamentos de la Ordenanza Municipal N°773/00. Oficio a la Municipalidad de Valle Viejo a los fines de que informe sobre la vigencia e implementación del Decreto N°87/00.
A fs.109/110 presenta informe la Municipalidad de Valle Viejo en el que manifiestan que, con fecha 17 de Febrero del 2000 el C.D. sancionó la Ordenanza N° 773 la que fue promulgada por Decreto N° 087 de fecha 21 de febrero de 2000 y publicada en Boletín Oficial Municipal en publicación especial en la misma fecha. Que no hay constancias de haberse remitido notificación al Tribunal de Cuentas.
También informan que la Ordenanza dispuso la adhesión de la Municipalidad de Valle Viejo a la Ley Provincial Nº 4989 de Emergencia Financiera. Que el procedimiento de su sanción fue conforme a lo establecido en la Ley Orgánica Municipal, en el Art.51 inc. 10 y Art.39. Que fue aprobada por el voto positivo de dos tercios (2/3) del total de sus miembros, es decir que, sobre un cuerpo de cinco miembros fue sancionada con el voto positivo de cuatro -Art. 39-. Que el voto en sentido negativo fue emitido por el único concejal por la minoría.
Que el Art. 134 del R.I. del C.D. de Valle Viejo, altera por vía reglamentaria el Art. 51 inc.10 de la C.O.M. de jerarquía superior al exigir el voto afirmativo de la minoría parlamentaria.
Que en virtud de ser las ordenanzas verdaderas leyes en sentido formal y material no es la vía pertinente para su impugnación la acción contenciosa administrativa sino la acción de inconstitucionalidad. En cuanto a la acordada expresa que ha sido dictada conforme a una ordenanza que mientras no se declare inconstitucional mantiene su plena vigencia y validez.
Acompaña la siguiente documentación: original de informe de fecha 8/5/07 emitido por Departamento Despacho de la Municipalidad de Valle Viejo; original de informe de fecha 8/5/08 emitido por Departamento Boletín Oficial y Archivo General de la Municipalidad de Valle Viejo; copia certificada de libro de pases de Mesa de Entradas y Salidas del Municipio de Valle Viejo fs.24/26; copia certificada de libro de Registro de Ordenanzas fs.21; copia certificada de Boletín Oficial Municipal- Publicación Especial de fecha 21/02/00 las que se agregaron a fs.101/108.
A fs.113 se abre la causa a prueba, a su término se corre vista al Sr. Procurador General. A fs.128/129 obran alegatos de la actora.
Firme el llamado de autos para sentencia, se realiza el Acta de sorteo.
Conforme lo determina el Acta de sorteo, me corresponde votar en la presente causa en primer lugar y a tal fin considero pertinente realizar una síntesis de la pretensión de las actoras en autos.
En ese orden rescato que, el objetivo es que se declare la ilegitimidad de la acordada de Tribunal de Cuentas que las condena al pago de una multa, por haber sido dictada conforme a una ordenanza que resultaría nula, cuya nulidad también se solicita.
Que así planteada la cuestión estimo que la acción deducida -de Ilegitimidad o Anulación- no puede prosperar y explico por que.-
En primer término ello cabe advertir que el único argumento en contra del acto administrativo que se impugna -Acordada de Tribunal de Cuentas N°5994/06-, es que la misma se fundamenta en una ordenanza ilegítima, por lo tanto, si la ilegitimidad de la Acordada depende exclusivamente de la validez de la Ordenanza, el planteamiento obliga a realizar en primer lugar el análisis de esta última.
Pero he aquí que, en esa línea de razonamiento no puede obviarse a referir, que las ordenanzas son leyes en sentido material y formal. El reconocimiento de este postulado pacífico en doctrina y jurisprudencia y afirmado por las mismas actoras cuando aluden a su falta de publicación y en consecuencia a su no obligatoriedad, ha sido siempre el pensamiento de este Tribunal con sus integraciones anteriores, las que comparto plenamente y las que sobre el tema a modo ilustrativo me permito transcribir en las expresiones del Ministro colega, Dr. José Ricardo Cáceres que en diversos fallos ha dicho "…las ordenanzas deben ser parangonadas a la ley en sentido formal y material y no a actos de naturaleza administrativa; que en tal sentido la Constitución Provincial incurre en un error en su Art.259 cuando establece la jurisdicción contenciosa administrativa para cuestionar la legalidad de las ordenanzas, cuando el medio impugnaticio de esta especie de ley local debería ser una acción de inconstitucionalidad". Que en ese orden de ideas el Superior Tribunal de Córdoba fallo del 30/10/72 en autos Frigorífico Carnevali S.A.C. c/ Municipalidad de Córdoba, tiene dicho que: "las ordenanzas dictadas por la municipalidades dentro de la órbita de sus funciones no configuran actos administrativos, sino legislativos de carácter comunal, ajeno a la materia contenciosa administrativa en cuanto escapan al alcance de esta jurisdicción". "…Evidentemente con la reforma del año 1994 la Carta Magna en el Art.123 confirma lo sostenido por este Tribunal que, siguiendo calificada doctrina y fallo de Cortes Provinciales, sostenía que los municipios no eran entes autárquicos sino políticamente autónomos y por lo tanto podían darse su propia legislación. En estrecha síntesis, las ordenanzas no son actos administrativos de alcance general sino leyes en sentido formal y material". "Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el Art.5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político y administrativo, económico y financiero (Art.123 de la CN). Siendo ello así, fácil sería inferir que el Art.259 de la Constitución Provincial afecta o al menos se aparta de lo estatuido por la Constitución Nacional la que en su Art.5 garantiza la autonomía municipal, constituyendo un obstáculo para su aplicación".
Que de esta doctrina resulta, por un lado que es indudable que la vía para cuestionar una ordenanza municipal es la acción de inconstitucionalidad y no, la acción de ilegitimidad o anulación como la planteada en el presente. Y por otra parte es oportuno destacar que, únicamente es posible obtener la declaración de inconstitucionalidad de una norma, en un contencioso administrativo, cuando el planteo se formule en forma coadyuvante o secundaria a la cuestión de ilegitimidad del asunto en cuestión. Solo así es factible, porque de otro modo se transformaría en una acción originaria de inconstitucionalidad cuya procedencia se encuentra como se sabe sujeta a procedimiento diferente y requisitos propios de ineludible acatamiento como es su denuncia y demostración, pues vale recordar, no es criterio de esta Corte la declaración de inconstitucionalidad de oficio.
Ante esta situación cabe señalar que las actoras en la presente acción jamás denunciaron ni tampoco demostraron que la Ordenanza en la que se fundamenta la Acordada sea inconstitucional, pues sus reproches solo se limitaron a cuestionamientos meramente formales del instrumento legal, como la falta de quórum para su aprobación conforme al R.I. del Concejo Deliberante y su falta de publicación, los cuales a su vez y, mas allá de haber quedado desvirtuados por las constancias obrantes en la causa -fs.101/108-, y dado que el instrumento legal atacado ha sido aprobado conforme a las exigencias de la Carta Orgánica Municipal y que su publicación fue efectivizada en el Boletín Municipal de fecha 21 de febrero de 2000, medio por el cual el Tribunal de Cuentas toma conocimiento de su existencia, no habilitan dichos cuestionamientos que, por la acción deducida este Tribunal proceda a su revisión.
De este modo concluyo que, incólume la Ordenanza Municipal N°773/00 al no haber sido cuestionada por la vía correspondiente, y siendo ésta, el fundamento legal de la Acordada del Tribunal de Cuentas N° 5994/06, cuya ilegitimidad constituía la pretensión de las actoras en autos, como así también, por lo expuesto por el Sr. Procurador General en su profundo y detallado dictamen de fs.123/125, el que hago propio en su contenido y doy por reproducido, propicio el rechazo de la acción intentada. Es mi voto.
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Sesto de Leiva dijo:
Que adhiero al fundamento y solución propiciada por el Sr. Ministro que me antecede, por lo que voto en el mismo sentido.
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Crook dijo:
Comparto en un todo las consideraciones formuladas por el Sr. Ministro que inaugura el acto y adhiero a la solución final propuesta, por lo que me pronuncio en idéntico sentido.
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cippitelli dijo:
Conforme se resuelve la primera cuestión planteada, corresponde que las costas sean soportadas por la parte actora que resulta vencida.
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Sesto de Leiva dijo:
Con costas a la vencida.
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Crook dijo:
Que una vez mas adhiero a la conclusión expuesta por los Sres. Ministros, para la solución de la presente cuestión, votando en igual sentido.
Con lo que se dio por terminado el acto, quedando Acordada la siguiente sentencia, doy fe.
San Fernando del Valle de Catamarca, 18 de noviembre de 2010.
Y VISTOS:
En mérito al Acuerdo de Ministros que antecede y por unanimidad de votos,
LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA
RESUELVE:
1) Rechazar la Acción de Ilegitimidad o Anulación interpuesta por la parte actora.
2) Con costas a la parte actora que resulta vencida.
3) Diferir la regulación de honorarios para su oportunidad.
4) Protocolícese, hágase saber y oportunamente archívense.
Fdo: Dres. Luis Raúl Cippitelli (Presidente), Amelia del Valle Sesto de Leiva (Ministro), Jorge Eduardo Crook (Ministro) y Esc. Elsa Lucrecia Arce (Secretaria - Corte de Justicia).
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