| Texto | SENTENCIA DEFINITIVA NÚMERO: TREINTA Y SIETE
San Fernando del Valle de Catamarca, 19 de octubre de 2020.-
Y VISTOS:
Estos autos Corte N° 102/2013 "FELTRIN, Walter Claudio c/ ESTADO PROVINCIAL (PODER EJECUTIVO PROVINCIAL MTERIO. DE SERVICIOS PÚBLICOS) s/ Acción Contencioso Administrativa", en los que a fs. 242 tiene lugar la Audiencia que prescribe el art.39 del Código Contencioso Administrativo, obrando a fs. 244/251 Dictamen N° 136, llamándose autos para Sentencia a fs. 252, 255-
En este estado el Tribunal se plantea las siguientes cuestiones a resolver:
1) ¿Es procedente la Acción Contencioso Administrativa interpuesta? En su caso ¿Qué pronunciamiento corresponde?
2) Costas.-
Practicado el sorteo conforme al Acta obrante a fs.257 dio el siguiente orden de votación: Ministros Dres. AMELIA DEL VALLE SESTO DE LEIVA, JOSÉ RICARDO CÁCERES, VILMA JUANA MOLINA, LUIS RAÚL CIPPITELLI y conforme constancia de fs. 254 la Dra. MARCELA ISABEL SORIA ACUÑA.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Sesto de Leiva dijo:
Que a fs. 82/89 la actora en autos interpone Acción Contenciosa Administrativa en contra del Estado Provincial con el objeto de obtener la declaración de nulidad del Decreto SP Nº 1051/13 que dispuso la rescisión de un contrato de obra pública por su exclusiva culpa y del Decreto SP Nº 2020/13 que a su vez rechazara el Recurso Jerárquico intentado por su parte.-
Que ingresando a la relación de hechos de la causa, la actora expone que la empresa de la que es titular, fue oferente para la construcción de una línea eléctrica en el Dpto. Santa María, concretándose la firma del contrato el 09/11/11. Que habiéndose producido la oposición de los poseedores de los inmuebles sobre los que se realizarían los trabajos, se suspende el replanteo y no contando la Provincia con los permisos de paso, le solicita a la actora estudie otras alternativas para la realización de la obra, presentadas éstas el 28/11/11 la inspección se opone al desvío de la traza y hace lugar a la suspensión del plazo; que teniendo presente que el permiso depende de la administración, la actora le informa que no resulta posible el cálculo de plazo de obra y peticiona la entrega de materiales, cuestión que la demandada rechaza.-
Que reestablecidas las comunicaciones entre las partes, funcionarios de la nueva gestión de gobierno, le hacen saber que no podría seguir trabajando con las nuevas autoridades y que sería necesario llamar a una nueva licitación; ante tal situación peticiona la devolución de la póliza de garantía el 12/03/12 y el 13/02/13 intima al Ministerio de Servicios Públicos para que aclare su postura ante sus requerimientos, persistiendo la Administración demandada en su silencio. El 29/07/13 se le notifica a la actora el Decreto N° 1051 que rescinde el contrato por su culpa exclusiva y se le intima a la devolución de $ 375.000 (trescientos setenta y cinco mil pesos) recibidos como anticipo financiero. El 05/08/13 interpone Recurso de Reconsideración y el 17/12/13 se le notifica el Decreto N° 2020 que rechaza el Recurso Jerárquico.-
Que a criterio de la actora, la administración con su actuación ha violado en primer lugar su derecho de defensa al haber decidido la rescisión del contrato que vinculaba a las partes sin notificarle previa y fehacientemente las supuestas infracciones que le atribuía y sin considerar sus peticiones formuladas en diversas notas; alega como segundo agravio la falta de motivación del acto rescisorio al omitir la enunciación de las irregularidades que le imputa y atribuyéndole demoras que no existieron, pues no se replanteó la obra porque la demandada no obtuvo los permisos de paso ni entregó materiales, por fin atribuye a los actos administrativos una finalidad encubierta.-
Que a fs. 108/120 obra contestación de la demandada que alega como primera cuestión excepción de incompetencia en virtud de la discrecionalidad del acto impugnado. Que en relación al fondo de la controversia arguye que a pesar del anticipo financiero la empresa abandonó la obra que ni siquiera empezó; en segundo lugar que de acuerdo al pliego particular de condiciones incumbía al actor proveer los materiales y equipos; en tercer lugar que el plazo de la obra dió inicio con la suscripción del contrato; en cuarto lugar que la falta de permisos no es atribuible al Estado pues no era su obligación obtenerla; en quinto lugar impugna las notas presentadas por el actor por no encontrarse agregadas al expediente administrativo y cuestiona las notas de pedido y órdenes de servicio por no reunir las condiciones de legalidad suficientes, impugnando al representante técnico y al inspector de obra designado por la propia administración al considerar que se excedió en su actuación. Reafirma en definitiva que la rescisión del contrato es legítima pues se fundó en las causales de exceso en el plazo y abandono de la obra sin que el actor haya justificado su incumplimiento, propiciando el rechazo de la acción intentada.-
Que a fs. 130 se abre la causa a prueba, clausurándose el periodo a fs. 159 vta.-
Que a fs. 233/239 y 240/241 corren agregados los alegatos de parte y a fs.244/251 el dictamen del Sr. Procurador General, dictándose a fs. 252 el llamado de autos.-
Que ello así y más allá de la extensa alegación de las partes, la cuestión de autos se sintetiza en analizar si en el transcurso del proceso administrativo a la actora se le otorgaron las oportunidades que la ley prevé para proveer a la defensa de sus derechos, contestar sus intimaciones y peticiones y en definitiva preservar el ejercicio pleno de su derecho de defensa, presupuesto fundamental del principio constitucional del debido proceso y de legalidad que deben presidir las relaciones entre administración y administrado en el marco del estado de derecho.-
Que como primera cuestión, esto es la excepción de incompetencia articulada por el Estado, fundándose en la supuesta discrecionalidad de los actos impugnados, tal pretensión debe rechazarse, pues en materia de contratos administrativos el devenir de la relación obligacional y la interpretación de los deberes y derechos de las partes son cuestiones que implican sustancialmente al interés público y caen en la esfera de actividades esencialmente regladas y en consecuencia y siempre bajo la potestad de revisión de la jurisdicción judicial.-
Despejada así la legitimidad de la competencia de este alto Tribunal para entender en la causa, cabe hacer propias las extensas y bien peraltadas consideraciones realizadas por el Sr. Procurador General en su dictamen sobre la naturaleza y condiciones del procedimiento administrativo que en lo sustancial presenta una doble y obvia finalidad: por una parte preservar la integridad de los derechos individuales frente a la posible actuación arbitraria de la administración, más aún cuando se trata del cumplimiento de prestaciones en la ejecución de contratos administrativos bilaterales por definición y, por otra parte, implica el conjunto de formalidades jurídico-administrativas que deben cumplirse para el logro del interés público mediante el ejercicio regular y reglado de las prerrogativas estatales, y más aún cuando se ponen en juego cuestiones patrimoniales.-
En ese orden de ideas la doctrina es conteste que la actuación debe ceñirse al principio de legalidad que implica el sometimiento básicamente de la autoridad no sólo a las reglas jurídicas que ordenan un ámbito específico, en este caso los contratos de obra pública, sino que sus decisiones deben también sujetarse al contexto más amplio del orden jurídico contemplado en su conjunto, esto es la consideración y respeto de los principios generales del derecho, las normas constitucionales y los tratados internacionales que se integran en jerarquía. Es así como el principio de legalidad que debe acatar la actividad estatal y sus funcionarios puede resumirse en el aserto de derecho administrativo que indica que en esta materia todo lo que no está expresamente permitido, está prohibido. En tal sentido son de obligatoria y plena aplicación a las distintas etapas del procedimiento administrativo las reglas que estructuran el debido proceso para preservar los derechos del administrado, entre ellas: derecho a ser oído, a producir prueba y a una decisión administrativa fundada e imparcial. Poniéndose así de manifiesto que, con respecto al procedimiento, la especialidad de la materia está subordinada a las garantías del art. 18 de la Constitución Nacional y a las que imponen los tratados internacionales, como es el caso del Art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Por fin, en el análisis de los principios generales que guían el debido proceso, debe tenerse en cuenta que la autoridad administrativa en su específica iurisdictio debe cumplir con las reglas y garantías impuestas en principio para el ejercicio de la jurisdicción judicial.-
Que analizadas las constancias de autos, surge de éstas que antes de decidir la rescisión del contrato y a fin de resguardar la salud de la relación jurídica entre las partes y sus objetivos, esto es la concreción de la obra pública, la administración debió intimar al contratista acerca de las infracciones que a criterio de la autoridad habría incurrido y en su caso acordar un plazo para su cumplimiento, de acuerdo a los dispuesto por el segundo párrafo del art. 50 del Decreto Reglamentario de la Ley de Obras Públicas, norma que la demandada omitió impidiendo la intervención obligatoria del actor y su participación defensiva en su caso y como paso previo a la rescisión contractual.-
Así también el Estado alega en esta instancia que diversas notas presentadas por el actor no se agregaron a las actuaciones administrativas, haciendo pesar sobre aquel la carga de incorporarlas, sin embargo tales piezas lucen cargo de recepción del Ministerio y con identificación de las actuaciones a las que debían incorporarse, obligación que le cabía por el contrario a la Administración requerida y que al no incorporarlas tampoco las consideró antes de tomar la decisión rescisoria. Tales conductas omisivas y antijurídicas por parte de la demandada tornan patente la violación del derecho de defensa en juicio que padeciera el actor en la instancia administrativa.-
Tampoco se otorgó derecho a la actora de impugnar a los técnicos designados por la Administración para controlar la ejecución de los trabajos y tampoco pudo ejercer control sobre inspecciones realizadas comprobándose en autos, como bien lo señala el Sr. Procurador General, que la agraviada recién pudo ejercer su derecho de defensa con posterioridad al acto administrativo de rescisión al interponer Recurso de Reconsideración, lo que en consecuencia nos permite observar que durante el procedimiento administrativo se hizo caso omiso por parte de la demandada de las garantías del debido proceso y permite inferir con alto grado de certeza que la actuación del Estado y de los funcionarios responsables estuvo enderezada, no a la preservación del interés público comprometido, sino a hacer fracasar por arbitrarias y subjetivas razones la relación contractual de que se trata, viciando de mala fe su actuación; principio liminar -el de buena fe- en la constitución y ejecución de toda relación contractual sea ésta de derecho público o privado, pero más exigible aún en el primer caso, porque implicaba la actuación del Estado y sus funcionarios cabe en principio la presunción de su equitativo y recto proceder, con apego a la legislación vigente y a los principios de derecho natural que como patrimonio ético implícito informan su interpretación y aplicación.-
Que por todo lo expuesto corresponde hacer lugar a la acción intentada, declarando la nulidad de los Decretos SP N° 1051 y N° 2020/13 cuestionados. Es mi voto.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cáceres dijo:
Adhiero a las conclusiones expuestas por la Sra. Ministro Dra. Sesto de Leiva, para la solución de la presente cuestión, votando en igual sentido.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA la Dra. Molina dijo:
Convocada a emitir mi voto en tercer término conforme al Acta de fs. 257, lo hago en sentido coincidente con la conclusión que propone la Sra. Ministro que inaugura el acuerdo, tanto en lo que se relaciona con la excepción de incompetencia que deduce el Estado Provincial, por compartir sus fundamentos; cuanto lo propuesto en torno a la cuestión sustancial.-
El actor pone en crisis el Decreto SP Nº 1051/13, por los vicios que lo afectan, denunciando al respecto carencia de motivación, finalidad, violación de la ley y del derecho de defensa. Empero surgen de las actuaciones administrativas que preceden al decreto cuestionado, diversas irregularidades endilgadas al actor en el marco de la contratación y que son las resaltadas por los dictámenes técnicos y jurídicos (fs.201/208; 209/218). Allí se hace mención a la disparidad existente entre la Especificaciones Técnicas Particulares (fs. 13), como el art. 16 del Pliego Particular de Condiciones (fs. 32) -que prevé que la empresa contratista debe hacerse cargo de la totalidad de los materiales, equipos, componentes requeridos para la construcción de la obra objeto de adjudicación-, con la oferta elevada por la Empresa Marker s Construcciones y Servicios que solo presupuestó mano de obra, lo que resulta violatorio, según allí se indica, del principio de igualdad de oferentes regulado por la Ley de Administración Financiera; la nulidad de lo actuado por el representante técnico de la empresa, Ingeniero Carlos Salas, en las Órdenes de Servicio y Órdenes de Pedido ante la falta de acreditación del mismo en la administración, en contravención ello, en lo pertinente, con el art 1º del Decreto Reglamentario Nº 1697/74; la demora injustificada en el ejecución de la obra y el abandono de la misma. Por tales razones es que se aconseja la rescisión contractual conforme al art. 78 inc A) y b) de la Ley de Obras Públicas. A su vez el dictamen jurídico que se agrega a fs. 230/234, aconseja la rescisión contractual conforme a los arts. 81 y 78 inc. a) de igual ordenamiento. El primero de ellos prevé que cuando no se den plenamente los supuestos de rescisión previstos en los artículos 77, 78, 79 y 80 o cuando concurrieren causales de unos y otros, podrá rescindirse el contrato, graduando, de común acuerdo, las consecuencias que se mencionan en los artículos 82, 83 y 84. Considero que todas estas cuestiones, el marco de un contrato de obra pública y a los fines de la rescisión -que también ha sido pedida por la actora (fs. 53 y 54), por las causales que pudieran corresponder, requiere la audiencia de todos los involucrados. El proceso administrativo iniciado por la accionada a los fines de la rescisión contractual que tramitó por Expte. Letra D Nº 8651/11 agregado por cuerda, cuyo resultado es el dictado del Decreto Nº 1051/13, que rescinde el contrato para la obra LMT 33 km Santa María 1º Etapa, da cuenta de la ausencia de participación del actor en toda su tramitación, lo que afecta su derecho de defensa que la administración debió preservar conforme al principio de juricidad que informa al procedimiento administrativo. El decreto en impugnación se ha dictado sin observar el principio de bilateralidad al que alude el art. 27 inc. d) del CPA, tanto como la especial previsión contenida en el art. 50, segunda parte del Decreto Nº 1697, reglamentario de la Ley de Obra Pública Nº 2730, que prevé como paso previo a la rescisión contractual la intimación al contratista. Según se tiene dicho “la rescisión por causales previstas en el contrato, o por faltas no previstas en éste, solo corresponde “previa intimación” al contratante, lo que se impone como corolario de la garantía del debido proceso (Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III A, Ed Abeledo- Perrot, 1970 pag. 410).-
Como consecuencia corresponde dejar sin efecto el Decreto SP Nº 1051/13 y el que lo confirma Nº 2020/13, y de acuerdo a los antecedentes que rodean el caso, considero que la administración, como lo previene la Procuración General -visión que comparto-, debe dictar nuevo acto administrativo con la participación de la contratista.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cippitelli dijo:
Adhiero a las conclusiones expuestas por la Sra. Ministro Dra. Sesto de Leiva, para la solución de la presente cuestión, votando en igual sentido.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA la Dra. Soria Acuña dijo:
Encontrándose consentida la integración de este Tribunal, me corresponde el último voto en la presente causa.-
Habiendo leído las constancias de autos, comparto la reseña y el análisis efectuado por la Dra. Sesto de Leiva, por lo que me remito a ellos a fin de evitar reiteraciones inoficiosas y facilitar la celeridad en el tratamiento y resolución del litigio.-
Advierto como reprochable en el caso que se hubiera aceptado una oferta en contraposición con las especificaciones técnicas particulares en las que se había establecido la exigencia, para la empresa contratista, de provisión de todos los materiales, equipos y componentes requeridos para la construcción de las instalaciones incluidas en la obra, conforme fs. 12/13 del expediente administrativo por cuerda, Letra “D” Nº 8651/2011, incluidas en la documentación de la contratación conforme pliego particular de condiciones (fs. 26/27 del mismo expediente administrativo) y ratificado ello en el art. 16 de dicho pliego (fs. 32 del expte. administrativo). La circunstancia señalada surge de la constancia de fs. 84 del expediente administrativo por cuerda: Anexo II con el formulario de la propuesta del contratista. A pesar de ello, en el acta de apertura y análisis del concurso de precios Nº 005/2011, se consideró que Maker´s Construcciones y Servicios de Walter Feltrin fue el único (de los dos oferentes que se presentaron) que había cumplido con los requisitos exigidos para la contratación (fs. 99/107 del expediente administrativo), ratificado ello por informe Nº 3396 del 11/10/2011 de Contaduría General de la Provincia (fs. 110/111) y por dictamen legal Nº 871 del 12/10/2011 (fs.112/117), que se expidieron a favor de aprobar lo actuado y adjudicar la contratación, lo cual finalmente sucedió, conforme Resolución Ministerial O y SP Nº 482 del 31/10/2011 (fs. 122/124). Pero en el contrato de obra firmado el 09/11/2011 se incluyó en todo momento la mención de la aplicación del pliego particular de condiciones y de las especificaciones técnicas (fs. 127/134, siempre expediente administrativo).-
La situación irregular fue señalada luego por informe de fs. 203/208 y dictámenes de fs. 210/218 y 230/235 de las actuaciones administrativas.-
No obstante lo observado, surge también claramente del expediente administrativo que durante todo el procedimiento desarrollado con posterioridad para finalmente decidir la rescisión del contrato, no se permitió participación alguna del contratista, lo cual afectó sin dudas su derecho de defensa, contrariando lo dispuesto por el art. 27 inc. d) del CPA, en concordancia con lo establecido en el art. 50, segundo párrafo, del Decreto Nº 1697/74, reglamentario de la Ley de Obras Públicas Nº 2730, que expresamente ordena que en forma previa debe notificarse al contratista, intimándolo y acordando plazo para su cumplimiento. Debo señalar que ello me remite a las diversas presentaciones efectuadas por el actor Walter Feltrin, que constan a fs. 53, 54/vta. y 55 de esta causa judicial, en las cuales no solicitaba la rescisión del contrato sino que intimaba se atendieran sus requerimientos para lograr su cumplimiento -según su postura ante la contratación efectuada y la particular situación configurada- consignando sólo como apercibimiento la eventual solicitud de rescisión del contrato (fs. 53), así como el apercibimiento de resolución contractual e inicio de acción judicial en reclamo de daños y perjuicios, conforme fs. 54/vta. Es claro que dichas presentaciones, que constan con cargo de recepción del Ministerio de Servicios Públicos (de febrero, marzo y abril de 2013), no fueron agregadas oportunamente a las actuaciones administrativas ni tratadas, lo cual era carga indudable de la Administración Pública, como destaca con acierto el exhaustivo Dictamen Nº 136/2019 de la Procuración General (fs. 244/251 de este expediente judicial), cuya fundamentación comparto en todas sus partes.-
En consecuencia, por todas las razones brindadas, me sumo a la solución que propone la Dra. Sesto de Leiva y voto por desestimar la excepción de incompetencia interpuesta por la parte demandada y hacer lugar a la acción articulada, declarando la nulidad de los Decretos SP Nº 1051 del 11 de julio de 2013 y Nº 2020 del 29 de noviembre de 2013.Es mi voto.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA la Dra. Sesto de Leiva dijo:
Que conforme el modo de resolución de la cuestión planteada corresponde costas a la demandada vencida. Es mi voto.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cáceres dijo:
Que una vez mas comparto el criterio y el alcance del análisis efectuado por la Sra. Ministro, Dra. Sesto de Leiva, votando en igual sentido. -
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA la Dra. Molina dijo:
Coincido igualmente que las costas deben imponerse a la vencida conforme al criterio objetivo de la derrota y ausencia de elementos que permitan su apartamiento. Así voto.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA el Dr. Cippitelli dijo:
Que una vez mas comparto el criterio y el alcance del análisis efectuado por la Sra. Ministro, Dra. Sesto de Leiva, votando en igual sentido. -
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA la Dra. Soria Acuña dijo:
Coincido también en que las costas deben imponerse a la parte demandada vencida, en virtud del principio general de la derrota y la ausencia de elementos que justifiquen apartarse del mismo. Es mi voto.-
Con lo que se dio por terminado el Acto, quedando acordada la siguiente Sentencia, doy fe.-
Fdo.: Dres. Vilma Juana Molina (Presidente), José Ricardo Cáceres (Ministro), Amelia del Valle Sesto de Leiva (Ministro), Luis Raúl Cippitelli (Ministro), Marcela Isable Soria Acuña (Ministro Subrogante), Ante mi: Dra. Maria Margarita Ryser (Secretaria - Corte de Justicia en comisión).- - -
San Fernando del Valle de Catamarca, 19 de octubre de 2020.-
Y VISTOS:
El Acuerdo de Ministros que antecede y por unanimidad de votos,
LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA
RESUELVE:
1) Rechazar la Excepción de Incompetencia opuesta por el Estado Provincial.-
2) Hacer lugar a la Acción Contencioso Administrativa interpuesta por el Sr. Walter Claudio Feltrín en contra del Estado Provincial, declarando la nulidad de los Decretos SP N° 1051/13 y N° 2020/13 cuestionados. -
3) Imponer las costas a la parte demandada vencida.-
4) Diferir la regulación de honorarios para su oportunidad.-
5) Protocolícese, notifíquese, por Secretaría procédase a devolver los Expedientes Administrativos, agregados por cuerda, al Organismo correspondiente y oportunamente archívense.-
Fdo.: Dres. Vilma Juana Molina (Presidente), José Ricardo Cáceres (Ministro), Amelia del Valle Sesto de Leiva (Ministro), Luis Raúl Cippitelli (Ministro), Marcela Isable Soria Acuña (Ministro Subrogante), Ante mi: Dra. Maria Margarita Ryser (Secretaria - Corte de Justicia en comisión).- - - |
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