| Texto | SENTENCIA INTERLOCUTORIA NÚMERO: Doscientos veintinueve.-
San Fernando del Valle de Catamarca, 13 de diciembre de 2016.-
Y VISTOS:
Estos autos Corte Nº 133/2016 "ESTADO PROVINCIAL - c/ MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE ANDALGALÁ - s/ Acción Autónoma de Inconstitucionalidad", y
CONSIDERANDO: Voto del Dr. Cippitelli y Dra Sesto de Leiva
1- Que vienen a despacho las presentes actuaciones a los fines de resolver la admisibilidad formal de la demanda interpuesta a fs.25/34 por el Estado Provincial, por intermedio del Sr. Fiscal de Estado y letrado apoderado, promoviendo acción autónoma de inconstitucionalidad en contra del Municipio de Andalgalá, persigue se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza Nº 029/16, promulgada por el Ejecutivo Municipal con fecha 09/09/16. Argumenta que mediante dicho instrumento se prohíbe: 1) la actividad minera metalífera en la modalidad denominada cielo abierto y la actividad minera de actividades nucleares en las modalidades a cierto abierto o por galerías, en yacimientos descubiertos o a descubrirse, en todas sus etapas, en toda la extensión de la cuenca hídrica del río Andalgalá; 2) el uso de cianuro, cianuro de sodio, mercurio, ácido sulfúrico, acido clorhídrico, ácido fluorhídrico, ácido nítrico, ioduro de sodio, bromuro de sodio, xantatos, alquixantatos, alquilditiofosfatos, xantoformiatos, detergentes, espumantes químicos y toda otra sustancia química contaminante, tóxica y/o peligrosa incluida en el Anexo I de la Ley Nacional Nº 24051 y/o que posea alguna de las características enunciadas en el Anexo II de la citada Ley en los procesos mineros; 3) la prospección, exploración o explotación minera denominada a cielo abierto, la utilización del agua de ríos, arroyos y cualquier vertiente o deposito natural de agua superficial o subterránea, manipulación o invasión de glaciares, de áreas periglaciares, y glaciares de escombros y cuerpos de hielo de cualquier tipo o formación existentes en la alta cuenca hídrica del río Andalgalá; 4) la utilización o concesión total o parcial del agua subterránea de reserva de los campos del distrito Huaco para el uso de la minería metalífera a gran escala. Funda su pretensión en la incompetencia del Municipio para legislar sobre la materia de que se trata reservada a la Provincia, conforme lo establecido por el Art.41 de la Constitución Nacional, Arts. 66 y 67 de la Constitución Provincial, Arts.1 y 5 del Código de Minería y Art.4 de la Ley Nº 25675.-
Asimismo peticiona medida cautelar genérica tendiente a que se suspenda la vigencia de la Ordenanza Nº 029/16 hasta que se dicte sentencia definitiva. Justifica los requisitos de la acción, funda el derecho y los extremos de la tutela cautelar impetrada. Ofrece prueba documental e informativa. En definitiva solicita se haga lugar a la acción, se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza y se ordene a la demandada se abstenga de legislar sobre temas ajenos a su competencia, con costas.-
2- Que por proveído de fs.35 se otorga participación procesal y se ordena correr vista al Ministerio Público para que emita dictamen acerca de la jurisdicción y competencia de la Corte de Justicia para intervenir en la presente causa y medida cautelar solicitada. Que se expide mediante dictamen obrante a fs.36/36vta, en sentido afirmativo más la inadmisibilidad de la tutela cautelar. Que dictado a fs.37 proveído que ordena autos para resolver, queda la cuestión en estado de emitir pronunciamiento acerca de la admisibilidad formal de la acción y, en su caso, de la medida cautelar.-
3- Que esta Corte de Justicia debe declarar su jurisdicción y competencia para entender en la acción interpuesta bajo el nomen iuris de acción de inconstitucionalidad, conforme a lo previsto por el Art.203, inc.2º, de la Constitución Provincial, doctrina legal de esta Corte de Justicia y jurisprudencia de Tribunales de análoga jerarquía.-
En efecto, la pretensión versa sobre la demanda de inconstitucionalidad deducida en contra de la Municipalidad de Andalgalá de esta Provincia, persiguiendo la declaración de inconstitucionalidad de la Ordenanza Municipal Nº 029/2016. Que delimitado el alcance de la demanda, resulta menester puntualizar la naturaleza excepcional de la acción directa de inconstitucionalidad deducida en autos, incorporada por vía jurisprudencial por este Superior Tribunal en el entendimiento de que la misma se encuentra implícitamente legislada en el Art.203, inc.2º, de la Constitución Provincial que establece que corresponde a la Corte de Justicia el conocimiento y decisión "de las leyes, decretos o reglamentos que estatuyen sobre materias regidas por la constitución". Examen que debe efectuarse con criterio sumamente restrictivo dado que se viabiliza el ejercicio de la jurisdicción constitucional en instancia originaria y exclusiva, que autoriza a este Cuerpo a disponer su rechazo in limine cuando su inadmisibilidad aparece manifiesta y ostensible, porque atenta contra la seguridad jurídica y el principio de respeto a las situaciones derivadas de la aplicación de normas válidas y vigentes, imposición que tiene su correlato en la obligación de extremar el celo profesional en cualquier planteo que involucre alterar el ordenamiento jurídico en vigor.-
Que conforme a la doctrina legal sustentada por esta Corte de Justicia teniendo como parámetro la sentada por tribunales de análoga jerarquía, (Verbigracia: SI Nº 068/06 Lilljedahl c Estado Provincial; SI Nº 144/07; SI Córdoba c Munip. Icaño; Expreso San José c/ Estado Provincial, Páez c/ Poder Ejecutivo, Valdez c/ Poder Ejecutivo, entre muchas otras), la acción directa de inconstitucionalidad tiene una finalidad predominantemente preventiva y no resulta la vía apta para intentar la reparación de un daño concreto ya producido. En efecto, el carácter declarativo de la acción de inconstitucionalidad y su rol preventivo demandan, no de la lesión efectiva, sino de una seria amenaza de lesión, esto es, de la demostración de que la lesión inminentemente pueda concretarse”. (Conf.: CSJTuc., LLNOA, 2005-agosto-1021).-
Además, la doctrina legal sentada sobre la materia, tiene dicho que la pretensión de inconstitucionalidad de una Ordenanza Municipal por cualquier otra vía que no sea la prevista en el Art.259 de la Constitución Provincial, que contempla los casos de acciones que se dirigen a cuestionar tales instrumentos indicando que el pleito será contencioso administrativo y por lo tanto su fallo corresponderá a la Corte de Justicia, tal norma constitucional no es aplicable al caso, puesto que la misma alude a los supuestos que se cuestiona la legalidad del instrumento, mientras que la presente está dirigida a lograr la declaración de inconstitucionalidad. Así en autos Corte 122/92, "Romero Nicolás Ramón" -entre otros-, se ha expresado que las Ordenanzas deben ser parangonadas a la ley en sentido formal y material y no a actos de naturaleza administrativa; en tal sentido la Constitución Provincial incurre en un error en su Art.259 cuando establece la jurisdicción contencioso administrativa para cuestionar la legalidad de las ordenanzas, cuando el medio impugnaticio de esta especie de ley local debe ser una acción de inconstitucionalidad. De allí que este Tribunal resulte competente para entender en autos, puesto que en el sub lite lo central de la disputa remite directa e inmediatamente a desentrañar la constitucionalidad de la Ordenanza en relación a normas constitucionales que se consideran comprometidas, cuyo tratamiento resulta esencial para la solución del litigio.-
4- De lo expuesto resulta que la impugnación directa o abstracta de la ley, por su rol eminentemente preventivo prescinde del caso concreto, es decir no requiere de su aplicación, sin perjuicio que el impugnante debe demostrar en su consecución aunque sea un simple interés. Pero aplicada la norma al caso específico únicamente queda el control indirecto o difuso de constitucionalidad donde puede oponerse como defensa la inconstitucionalidad de la ley.-
En efecto, la acción directa de inconstitucionalidad sólo requiere de la existencia de un agravio a un derecho reconocido por el ordenamiento constitucional. De allí que, atacada una Ordenanza Municipal como violatoria de un derecho de base constitucional regulado en la misma Constitución de la Provincia y en la Constitución Nacional referido a la competencia para legislar acerca del desarrollo de la actividad minera su tratamiento por imperio de la norma constitucional citada -Art.203, Inc.2º, CP-, corresponde a este Superior Tribunal.-
5- Que aceptada la competencia y la viabilidad de la acción autónoma o directa de inconstitucionalidad y no existiendo legislación adjetiva sobre el particular, siguiendo precedentes del derecho público provincial, comparado y local, (SI Nº 78/06; SI Nº 73/10; SI Nº 93/11, entre muchas otras), debe requerirse a los fines de la legitimación ad causam, que el demandante tenga por lo menos un simple interés.-
Que en el caso de autos, la actora en su carácter de Titular del Poder Ejecutivo Provincial, goza de potestad según cláusulas de la constitución tanto nacional como provincial para legislar sobre la materia. Y, ante la normativa municipal que legisla sobre atribuciones conferidas al estado provincial, nace sin lugar a dudas un interés legítimo susceptible de protección jurisdiccional, que le da acción en justicia, no poseyendo otra vía para accionar.-
6- Que, como en todo proceso debe existir un contradictor, corresponde se corra traslado de la demanda de conformidad a lo previsto por la Ley Orgánica Municipal, en la persona del Fiscal Municipal, quien reviste el carácter de legitimado pasivo para entender en la acción directa de inconstitucionalidad.-
7- Que el procedimiento que debe imprimirse a la causa, al carecer de legislación adjetiva en la provincia, y en cumplimiento de la manda constitucional de que los jueces deben arbitrar las normas necesarias a fin de poner en movimiento el procedimiento que garantice los derechos de los habitantes de la provincia, (Art.39 de la CP), corresponde la aplicación de las normas de un proceso de conocimiento de los ya existentes en nuestro ordenamiento procesal, concretamente las previsiones normativas de la acción contencioso administrativo de plena jurisdicción, en tanto se trata de una acción generada por normas provinciales, todo a los fines de garantizar el debido proceso, el derecho de defensa y la tutela judicial efectiva.-
8- Que la petición cautelar no resulta de recibo conforme a la pacifica jurisprudencia de este Superior Tribunal de que, las medidas tendientes a suspender los efectos de leyes, actos o hechos administrativos debe juzgarse con criterio sumamente restrictivo en atención a la presunción de legitimidad y ejecutoriedad que ampara a los actos de los poderes públicos (Conf.: S.I. Nº 223/98; Nº 168/99; Nº 92/99; 95/00, 234/00, entre muchas otras), por lo que sólo resultan admisibles cuando además de la existencia de los requisitos legales comunes, verosimilitud del derecho, peligro en la demora y contracautela en su caso, concurran requisitos específicos como daño irreparable, ilegalidad manifiesta e indudables razones de interés público.-
Que en tal sentido la CSJN ha expresado que: "la presunción de validez de los actos de los poderes públicos impide disponer por la vía de no innovar, la suspensión de la aplicación de leyes, decretos, reglamentos u ordenanzas.....si no se justificare la irreparabilidad del daño"(Conf.: CSJN 210:48; 195:383).-
Que siguiendo tal tesitura y analizadas las constancias de autos, la justificación en la fundamentación de la medida por parte del accionante de los requisitos propios de la tutela impetrada, no alcanzan a justificar las razones de orden público que justificarían su otorgamiento en este fuero contenciosoadministrativo y la irreparabilidad del daño, omisión que este Tribunal no se encuentra habilitado para remediarla o inferirla ex officio, por constituir carga del interesado exponerlos en forma clara y precisa, demostrado que no basta para la protección de sus derechos la acción interpuesta. Caracterizada per se de breves plazos impuestos tanto al Tribunal como a las partes, aunado al estrecho marco cognoscitivo asignado por la ley adjetiva a esta etapa procesal lo que implicaría alongar el procedimiento más allá de las previsiones normativas.-
Por ello, normas legales citadas y oído el Ministerio Público debe admitirse la procedencia formal de la acción autónoma de inconstitucionalidad, que debe tramitarse conforme se resuelve en los considerandos. Asimismo por la inadmisibilidad de la medida cautelar de no innovar solicitada.-
Voto del Dr. Cáceres:
El suscripto tuvo oportunidad de expedirse someramente sobre la naturaleza jurídica de las ordenanzas dictados por los cuerpos deliberativos de las municipalidades y que tiene una conexión directa con la acción llamada de inconstitucionalidad abstracta, directa, etc., y con el convencimiento que los acontecimientos posteriores ocurridos legislativa y jurisprudencialmente hacen necesario profundizar sobre el tema y aclarar algunos conceptos. "Al respecto expresé que, siendo condición de la autonomía municipal legislar, dar normas de carácter y alcance general, y locales en el sentido territorial, las Ordenanzas deben ser parangonadas a la ley en sentido formal y material y no a actos de naturaleza administrativa; que en tal sentido la Constitución Provincial incurre en error en su Art.259 cuando establece la jurisdicción contencioso administrativa para cuestionar la legalidad de las ordenanzas, cuando el medio impugnaticio de esta especie de ley local debería ser una acción de inconstitucionalidad. Que en ese orden de ideas el Superior Tribunal de Córdoba (Fallo del 30/10/72 en autos Frigoríficos Carnevalli S.A.C. c/Municipalidad de Córdoba), tiene dicho que, "las ordenanzas dictadas por las municipalidades dentro de la órbita de sus funciones no configuran actos administrativos, sino actos legislativos de carácter comunal, ajenos a la materia contencioso administrativa en cuanto escapan al alcance de esta jurisdicción". Que fijadas las facultades del Cuerpo Deliberativo de legislar, ello no resulta óbice para aceptar que el mismo pueda dictar actos de naturaleza eminentemente administrativa (verbg,: nombrar sus propios empleados, etc.).-
Que en efecto una ordenanza únicamente puede ser atacada por medio de la acción de inconstitucionalidad, pero desafortunadamente la Constitución de Catamarca -como se dijo- solo habilita la vía contencioso administrativa como si se tratara de un acto meramente administrativo y no legislativo.-
En tal sentido dije que: cualquiera sea la denominación o carácter del instrumento legal que incluye a los amparistas en planta permanente -Ordenanza o Decreto-, la vía que elije el Ente Comunal de Valle Viejo para dejarlo sin efecto, no es jurídicamente correcta, al revocarla por sí y ante sí por supuestos vicios que según entiende legitimarían su declaración de nulidad, sino que, conforme al ordenamiento legal vigente debió ocurrir al órgano jurisdiccional a fin que se deje sin efecto el acto u ordenanza viciado, ya sea por vicio del acto administrativo o por vicio de inconstitucionalidad, según la interpretación que se haga del instrumento legal que se reputa ilegítimo y contrario a derecho.-
Es decir, que en ningún caso debió haberse dejado sin efecto el nombramiento en planta permanente de los agentes municipales en sede administrativa, actuando el Ejecutivo Municipal por si y ante si.-
Por último, cabe resaltar la contradicción en que incurre la Municipalidad de Valle Viejo al expresar, por una parte, que el acto de designación contiene vicios que explícita en el acto impugnado, lo cual lo torna nulo y así lo declara; y, por otra, ya en sede judicial aduce como justificación de su accionar el uso de la facultad que le otorga el Art.9 del Estatuto para el personal de la Municipalidad de Valle Viejo, de dejar sin efecto los nombramientos en la medida que los mismos no hayan quedado convalidados por el transcurso del tiempo. Que la contradicción consiste -precisamente- en que la aplicación del Art.9 de la norma estatutaria requiere, como presupuesto indispensable y necesario, nombramientos ajustados a derecho y, por ende, un acto administrativo legítimo, sin vicios.-
Que traducido esto al derecho procesal implica que si en la motivación del acto no se contempló específicamente, ni siquiera de manera que permita inducir por inferencias la aplicación del Art.9 citado, mal puede en este estadio procesal argumentarse, como defensa del proceder administrativo tal circunstancia contemplada en la norma de mención. Así Voto.- (CJCatamarca, Sentencia Nº 5, 13/04/1993, en autos Corte Nº 57/92 caratulado "OGAS, José Leonardo y otros c/DEPARTAMENTO EJECUTIVO DE LA MUNICIPALIDAD DE VALLE VIEJO-Acción de Amparo-RECURSO DE CASACIÓN”".-
En ese orden de ideas es preciso determinar si el Art.259 de la Constitución de la Provincia, cuestionado por el suscripto y citado ut supra, debe mantenerse el concepto o debe hacerse alguna aclaración.-
En efecto, considero que es un error haber incluido este artículo (el 259) en tanto nada aporta a la temática a resolver dado que el caso esta subsumido en los principios generales del derecho administrativo y fundamentalmente la acción prevista en el Art.10, 16 y concordantes del Código Contencioso Administrativo que es una demanda de ilegitimidad.-
Cuando se demanda una ilegitimidad se está aduciendo un acto administrativo y nunca una ordenanza, entendida ésta como ley en sentido formal y material. Ello así, nada aporta.-
Hecha esta pequeña aclaración, el Tribunal Superior de Córdoba, en el llamado caso Carnevalli, es claro, preciso y contundente en cuanto establece que las ordenanzas son actos legislativos de carácter comunal y también debo decir que no era la temática en ese momento pero en renglón seguido dice el Superior Tribunal de Córdoba: "ajeno a la materia contencioso administrativa".-
En la resolución glosada se aclara, y lo voy a repetir: "Que fijadas las facultades del Cuerpo Deliberativo de legislar, ello no resulta óbice para aceptar que el mismo pueda dictar actos de naturaleza eminentemente administrativa", no resultando jurídicamente correcto revocarlos "por sí y ante sí por supuestos vicios que según entiende legitimarían su declaración de nulidad, sino que, conforme al ordenamiento legal vigente debió ocurrir al órgano jurisdiccional a fin que se deje sin efecto el acto u ordenanza viciado, ya sea por vicio del acto administrativo o por vicio de inconstitucionalidad, según la interpretación que se haga del instrumento legal que se reputa ilegítimo y contrario a derecho" (CJCatamarca, 13/04/1993, en autos Corte Nº 57/92 caratulado "Ogas, José Leonardo y otros c/DEPARTAMENTO EJECUTIVO DE LA MUNICIPALIDAD DE VALLE VIEJO - Acción de Amparo- RECURSO DE CASACIÓN").-
La cuestión de inconstitucionalidad se plantea cuando un juez, a instancia de parte, considera que una norma, con rango de ley (en sentido formal y material) puede ser contraria a la constitución. Acá hay un cuestionamiento a la norma y, por lo tanto, la descalifica como tal.-
La diferencia de la cuestión de ilegalidad con la cuestión de inconstitucionalidad, radica fundamentalmente en que, en la ilegalidad el derecho condiciona y determina de manera positiva la acción administrativa la cual no es válida si no responde a una previsión normativa, dado que los actos y comportamientos de la administración deben estar justificados en una ley previa, lo que se ha dado en llamar "el bloque de legalidad" o principio de juridicidad de la Administración.-
"El principio de legalidad de la actuación administrativa expresó, así, históricamente el sometimiento de la actividad del Ejecutivo y de la Administración a las Leyes del Poder Legislativo". (Tomás de la Quadra-Salcedo Fernández del Castillo, "El principio de legalidad en la actuación de las administraciones públicas").-
Cabe hacer una pequeña aclaración sobre el particular.
El principio de legalidad implica el sometimiento a todo el orden jurídico ya sea que se trate de la constitución, de leyes o normas de menor rango tales como reglamentos. "Sin embargo, actualmente se vuelve a entender el principio de legalidad en su sentido originario: todas las actuaciones de los poderes públicos deben estar legitimadas y previstas por la ley, de modo que la Administración sólo puede actuar allí donde la ley le concede potestades. Es decir, el principio de legalidad implica que la ley es el único mecanismo de atribución de potestades a la Administración." (http://www.enciclopedia-juridica.biz14.com/d/principio -de-legalidad.htm).-
La pretensión de ilegitimidad es la que ha caracterizado históricamente al procedimiento administrativo desde el contencioso administrativo francés y se trata de lo que se dio en llamar "un proceso al acto". "La trascendencia que tiene esta pretensión destinada a cuestionar los actos administrativos no se ha perdido" (HUTCHINSON, "Derecho Procesal Administrativo", T. II, Pág. 70). Y que nuestro código, citado por el mismo Hutchinson lo trata como recurso de ilegitimidad (Arts. 40 a 46).-
Ahora bien, como el control de legalidad no excluye el de inconstitucionalidad cabe precisar cómo actúa este control de inconstitucionalidad en el contencioso administrativo.-
En una apretada síntesis, en un caso se ataca la norma en sí misma (en abstracto), actuando preventivamente, mientras que en el otro, en la medida que exista una concreta aplicación de un precepto, se ataca un acto administrativo por ser contrario a una ley. De ahí que lo que caracteriza a la acción de inconstitucionalidad es que es netamente preventivo.-
En este caso voy a ampliar las diferencias a las que hago mención: entre acción de inconstitucionalidad y el contencioso administrativo:
El primero actúa preventivamente mientras que el segundo lo hace cuando el hecho ya se ha consumado.-
El sujeto pasivo es distinto al igual que el procedimiento.- -
La competencia en la acción de inconstitucionalidad corresponde a la Corte de Justicia de la Provincia mientras que en el contencioso administrativo, salvo las pocas provincias en las que se mantiene la competencia de la Corte, la competencia corresponde a los tribunales de grado (en vía de reforma constitucional a los efectos de trasladar esta competencia a los tribunales inferiores).-
También debe resaltarse que en la acción de inconstitucionalidad es indisponible la materia objeto del proceso, es decir que el allanamiento del representante estatal no vincula al tribunal; no así en materia contencioso administrativa.-
Evidentemente que hay una relación directa entre la legalidad del acto administrativo y su vinculación con la Constitución. “La moderna idea del bloque de legalidad adquiere en este sentido, una significación trascendente, pues importa la necesidad de la existencia de un conjunto normativo, armónico y sistemático, en cuya cima se encuentran con valor superior y de una garantía final de los principios constitucionales a los que todo el ordenamiento jurídico debe someterse y responder (ESCOLA, Héctor, "El interés público, como fundamento del derecho administrativo", Pág. 58).-
Esto no es más que la aplicación de la pirámide del sistema jurídico, así graficado por Kelsen, que representa la jerarquía de las leyes, en cuya cúspide se encuentra la Constitución mientras que las demás normas deben sujetarse a ella. "La Constitución regula la legislación, o sea la creación de normas jurídicas generales bajo la forma de leyes. Las leyes regulan a su vez los actos creadores de normas jurídicas particulares (decisiones judiciales, actos administrativos, actos jurídicos del derecho privado".-
¿Pero cuál es la vinculación del proceso administrativo con la cuestión constitucional? El suscripto ya tuvo oportunidad de expedirse en ese sentido cuando la inconstitucionalidad se plantea en forma coadyuvante o secundaria de la cuestión administrativa pero no en forma directa, a pesar de ser reiterativo. La declaración de inconstitucionalidad de una norma solo puede obtenerse en el contencioso administrativo cuando el planteo se formula en forma coadyuvante o secundaria a la cuestión de legitimidad del asunto en cuestión, pues, de otro modo se transformaría la acción contencioso administrativa en una acción originaria de inconstitucionalidad cuya procedencia se encuentra sujeta a requisitos y procedimientos diferentes (del voto del Dr. Cáceres). (CJCatamarca, 15/06/2007 en autos "Lajmadi, José Adrián c. Poder Ejecutivo Provincial", LLNOA-2007, 993).-
La ordenanza del Concejo Deliberante de la Ciudad de Andalgalá, en su Art.1º prohíbe la actividad minera metalífera en la modalidad denominada cielo abierto o a tajo abierto. En el Art.2 prohíbe en toda la extensión de de la Alta Cuenca Hídrica del Río Andalgalá, Provincia de Catamarca, el uso de varias sustancias químicas contaminantes. Evidentemente el contenido de la ordenanza nos hace decir sin hesitación que estamos en presencia de una ley, ya que se trata de una norma obligatoria y de carácter general, es decir, una regla de derecho impersonal que no está dirigida a determinadas personas, sino a un número indeterminado de éstas.-
En ese orden de ideas, cuando una ordenanza adquiere la calidad de ley en sentido formal y material, debemos remitirnos al concepto que ha dado la doctrina y jurisprudencia de la Provincia de Buenos Aires ya que no importa el nomen iuris que tenga el instrumento legal, ordenanza, ley, reglamento, etc.. sino que se trate de un instrumento autónomo, abstracto e impersonal, dirigido a la comunidad. "Únicamente son impugnables las normas que, con independencia de su denominación, constituyen mandatos generales, abstractos e impersonales dirigidos a la comunidad" (MORELLO-SOSA-BERIZONCE-TESSONE, "Código Procesal en lo Civil y Comercial de la Nación", T. VII-B, Pág. 457; en el mismo sentido ARAZI, BERMEJO, DE LÁZZARI, FALCÓN, KIAMINKER, OTEIZA Y ROJAS, “Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires – Anotado y comentado”, T. II, Pág. 551).-
La ley en sentido material o sustancial es expresión de la voluntad jurídica del Estado en sentido lato: ya sea que se trate de la Nación, una Provincia o una entidad investida de ese poder como el caso de las Municipalidades. Para Bielsa, el concepto de ley, es intuitivo y para justificar esta aseveración revela la anécdota de una conversación entre un comerciante que sostenía, respecto de una ordenanza municipal, que "esa ley debía modificarse" a lo que su interlocutor, que era diputado, le objetó que no se trataba de una ley sino de una ordenanza pero el comerciante le replicó que para él la ordenanza era ley ya que toda norma emanada de una autoridad competente obliga a los ciudadanos con la misma fuerza que las normas emanadas del Congreso de lo que se colige que el concepto de ley del comerciante, intuitivamente, estaba más acertado que el del legislador. (Anécdota citada por BIELSA, Rafael, "La ley en el derecho positivo", PÁGINAS DE AYER 2004-3,7).-
Que respecto a la medida cautelar solicitada por el actor, constituye doctrina uniforme de esta Corte, expresada en numerosos y reiterados precedentes, según la cual la procedencia de las medidas cautelares contra leyes o actos administrativos debe juzgarse con criterio sumamente restrictivo en atención a la presunción de legitimidad y ejecutoriedad que ampara a tos actos de los poderes públicos (Autos Inter. Nros. 223/98, 95/00 y otros), por lo que solo es admisible cuando, además de la existencia de los recaudos legales comunes, verosimilitud del derecho, peligro en la demora y contracautela concurren requisitos específicos como daño irreparable, ilegalidad manifiesta o indudable razones de interés público, es así que la CSJN ha expresado que la presunción de validez de los actos de los poderes públicos impide disponer por la vía de no innovar, la suspensión de la aplicación de leyes, decretos, reglamentos u ordenanzas ... si no se justificare la irreparabilidad del daño" (210:48; 195:383). Teniendo en cuenta ello, el carácter de la medida y la presunción de legitimidad de que gozan los actos de los poderes públicos, así como la consideración del interés público en juego –el derecho a un ambiente sano, garantizado por el Art.41 de la C.N.-, surge la necesidad de mayor prudencia en la apreciación de los recaudos exigidos por la ley; es así que la doctrina y jurisprudencia han establecido que los actos de los poderes públicos tienen como características la presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria, lo cual determina, en principio, la improcedencia de las medidas precautorias salvo ilegalidad o arbitrariedad manifiesta (Conf. CSJN 313:521 y 819) (CJ. Catamarca, “Corte Nº 56/02 "Cable Sono Visión S.R.L. c/ Municipalidad de la Ciudad de Tinogasta - Acción Declarativa de Certeza", 16/12/02).-
En ese orden la CSJN ha expresado en el fallo Pérez Cuesta S.A. c/ Estado Nacional (La Ley 1996 - D, 689) que la viabilidad de las medidas precautorias está supeditada a que se demuestre la verosimilitud del derecho invocado y el peligro en la demora y que, dentro de aquéllas la innovativa es una decisión excepcional porque altera el estado de hecho o de derecho existente al tiempo de su dictado, habida cuenta que configura un anticipo de jurisdicción favorable respecto del fallo final de causa, lo que justifica una mayor prudencia en los recaudos que hacen a su admisión. (Este Alto cuerpo en Corte Nº 109/01 "BIZZOTTO e Hijos S.R.L. interpone Acción Declarativa de Certeza", 11/12/02).-
Por todo lo expresado, no hay duda que hay que declarar admisible la pretensión por ser materia de la competencia originaria y exclusiva de la Corte de Justicia a través de la acción de inconstitucionalidad y no hacer lugar a las medidas cautelares solicitadas.-
Por ello,
LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA
RESUELVE:
1) Declarar la jurisdicción y competencia de este Tribunal para entender en los presentes autos.-
2) Declarar formalmente admisible la acción autónoma de inconstitucionalidad.-
3) Establecer que la presente acción se tramitará por las disposiciones del Título II y concordantes de la Ley Nº 2403, de Plena Jurisdicción.-
4) No hacer lugar a la medida cautelar de no innovar peticionada.-
5) Protocolícese y hágase saber.-
Fdo.: Dres. José Ricardo Cáceres (Presidente - segun su voto), Luis Raúl Cippitelli (Ministro), Amelia del Valle Sesto de Leiva (Ministro), Esc. Elsa Lucrecia Arce (Secretaria - Corte de Justicia).- |
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