| Texto | SENTENCIA DEFINITIVA NÚMERO: OCHO
San Fernando del Valle de Catamarca, 13 de marzo de 2020.-
Y VISTOS:
Estos autos Corte Nº 017/2019 "ARGERICH, Adriana Argentina c/ PODER EJECUTIVO PROVINCIAL s/ Acción de Amparo por Mora" llamándose autos para Sentencia a fs. 68.-
En este estado el Tribunal se plantea las siguientes cuestiones a resolver:
1) ¿Es procedente la Acción de Amparo por Mora interpuesta? En su caso ¿Que pronunciamiento corresponde?
2) Costas. –
Practicado el sorteo correspondiente, conforme al Acta obrante a fs. 73, dio el siguiente orden de votación: Ministros Dres. VILMA JUANA MOLINA, CARLOS MIGUEL FIGUEROA VICARIO, AMELIA DEL VALLE SESTO DE LEIVA, LUIS RAÚL CIPPITELLI y JOSÉ RICARDO CÁCERES.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA la Dra. Molina dijo:
La Sra. Adriana Argentina Argerich promueve acción de amparo por mora en contra del Poder Ejecutivo Provincial persiguiendo el pronunciamiento de la accionada en relación al recurso jerárquico deducido en subsidio del recurso de reconsideración que interpusiera en contra de la Resolución de AGAP Nº 218/18 en Expte. Nº “A” 8104 “Administración General de Asuntos Previsionales-Gobierno de Catamarca- Ref. Interpone Recurso Jerárquico en Subsidio en contra de Resolución AGAP Nº 218//18 de Argerich, Adriana A.”-
Explicita que en fecha 9 de abril de 2018, interpuso recurso de reconsideración con jerárquico en subsidio en contra de la Resolución AGAP Nº 218 de fecha 18 de marzo de 2018, recursos que se sustentaron en la falta de merituación por parte de AGAP de la documentación presentada por su parte referente a la actividad laboral en relación de dependencia de la Universidad Nacional de Catamarca que ejercía en simultáneo con el cargo de Auditora General de la Provincia. Se peticiona la revocación del decisorio impugnado, receptando el reconocimiento de la existencia de aportes efectuados en el cargo de docente de la UNCA y se proceda al ajuste del haber previsional de la asignación complementaria proporcional. Que, en fecha 8 de mayo de 2018 se emite la Resolución Nº 482/2018, que rechaza el recurso de reconsideración interpuesto por su parte. Por el art. 2º de dicho acto administrativo se dispone la admisión del recurso jerárquico planteado en subsidio. A fs. 29/31 del expediente administrativo se agrega el Dictamen Nº 677 del 07/08/2018 de Asesoría General de Gobierno en el que se indica que el recurso debe ser denominado y tramitado como de alzada por ser AGAP un organismo autárquico, pronunciándose favorablemente sobre el fondo de la petición. Luego es remitido a AGAP, dándose nueva participación a Asesoría Legal que vuelve a dictaminar en sentido adverso al recurso interpuesto, intervención que es irregular y nula por incompetencia al haberse ya pronunciado sobre la temática el órgano máximo de asesoramiento jurídico del Poder Ejecutivo. Luego se remite el expediente al Ministerio de Hacienda, organismo que se expide sobre su incompetencia y en fecha 08 de octubre de 2018, remite el expediente a la Gobernación de la Provincia para su intervención. Al momento de tal remisión ya se encontraban vencidos los plazos para que el Poder Ejecutivo se expida en relación al recurso jerárquico o de alzada que es de 60 días corridos (art. 122 CPA), desde la resolución del recurso de reconsideración. Con fecha 14 de diciembre de 2018 formula pedido de pronto despacho del recurso de alzada que tampoco es respondido. Se configura así una situación objetiva de mora en los términos de la Ley 4795, lo que afecta su derecho constitucional de peticionar a las autoridades, tutela judicial efectiva y derecho de defensa.-
A fs. 55 se corre vista al Ministerio Público, cuyo dictamen se agrega a fs. 58/59; glosando a fs. 61/63 la Sentencia Interlocutoria Nº 107/2019, por la que se declara la jurisdicción y competencia del Tribunal para entender en la presente causa y se ordena notificar al Poder Ejecutivo Provincial, para que en el término perentorio de cinco días presente informe de los antecedentes del caso y la causa de la demora, bajo los apercibimientos previstos en el art. 11 de la Ley 4795.-
A fs. 65/67, comparece el Estado Provincial quien se opone a la acción deducida por su inadmisibilidad al no existir la situación objetiva de mora, ya que el expediente ha seguido su curso normal y habitual, impulsado de oficio, sin registrar atraso, habiendo intervenido las áreas pertinentes, encontrándose evacuado el reclamo interpuesto. Que de conformidad al art 118 del CPA la amparista no ejerció sus derechos dentro de los plazos legales, es decir, interponer oportunamente pronto despacho, acción de amparo por mora o dar por habilitada la vía contencioso administrativa. El procedimiento administrativo se encuentra concluido por lo que es improcedente la vía incoada. Solicita prueba informativa a los fines de la remisión del Expte. Nº 8104/18 Administración General de Asuntos Previsionales-Gobierno de Catamarca-Ref. Interpone Recurso Jerárquico en subsidio en contra de Resolución AGAP Nº 218/18 de Argerich, Adriana A.”-
A fs. 64 se ordena el pase de los autos para sentencia. A fs. 29 glosa acta de sorteo y según el orden de votación allí establecido debo intervenir en primer lugar.-
Que este Tribunal resulta competente para entender en la presente causa, en virtud de lo establecido en los arts. 5 y 6 de la Ley N° 4795, modificada por Ley N° 4850, que le confieren competencia originaria e improrrogable en la acción de amparo por mora de la Administración.-
Conforme lo ha expresado reiteradamente este Tribunal, la finalidad del amparo por mora es obtener el pronto despacho del actuar administrativo que se encuentra demorado, requiriéndose que se configure el estado objetivo de mora y que el procedimiento administrativo se encuentre vigente. En los términos del art. 2 de la Ley 4795, el presupuesto fáctico es una situación objetiva de demora administrativa en cumplir un deber concreto en un plazo determinado y en caso de no existir éste, si hubiere transcurrido un plazo que excediere lo razonable, sin emitir dictamen o resolución de mero trámite o de fondo que requiera el interesado.-
En ocasión de dictarse la Sentencia Interlocutoria Nº 107/2019 (fs.61/63), me pronuncie por la inadmisibilidad formal de la acción deducida por considerar que el trámite respecto del cual se solicita la acción de amparo por mora, no se encontraba vigente, al haber concluido el procedimiento administrativo. Tal circunstancia no se ha modificado en el transcurso del presente proceso, por lo que recreo el razonamiento allí expuesto.-
Para conocer si el procedimiento se encuentra vigente, corresponde determinar la situación jurídica que se genera ante el silencio de la administración. Reitero al respecto el criterio seguido, entre otros, en los casos, “Nughes, Olga del Valle c/ Estado Provincial de Catamarca”, Sentencia Interlocutoria Nº 71/18; “Giménez, Raúl Horacio c/ Poder Ejecutivo s Acción de Amparo por Mora”, Sentencia Definitiva Nº 24/2018, causas en las que se explicita la interpretación que corresponde asignarle al silencio cuando se trata de la vía reclamativa o recursiva. En esta última, como es este caso, ante el silencio de la administración, la normativa de aplicación, art. 118 CPA, permite presumir que ha operado la denegatoria tácita del recurso. “En la vía recursiva la normativa opta por una ficción legal de presumir que ha operado la denegatoria del recurso por silencio, es decir, rige el art. 118 de la Ley 3959 con las alternativas que allí se establecen. (Sentencia Interlocutoria Nº 107/2019 (fs.61/63).-
Teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde que se concedió el recurso de alzada en fecha 09/05/2018, Resolución Nº 482/18 (fs. 20/21); ha pasado holgadamente el plazo de 90 días, señalado en el art.118 de la Ley 3559, sin que la interesada haya hecho uso de las alternativas previstas en la norma (oportuno pronto despacho, acción de amparo por mora o tener por habilitada la vía contencioso administrativa). La administración se pronunció en forma tácita, denegando el recurso de alzada, en agosto de 2018. La presente acción de amparo por mora se deduce en fecha 6 de marzo de 2019 (fs. 49 vta.), es decir cuando el trámite del recurso de alzada se encontraba concluido, lo que obsta a su admisión pues es criterio de éste Tribunal que los recaudos para su procedencia es la situación objetiva de mora y que el trámite se encuentre vigente.-
En consecuencia propongo la desestimación de la acción de amparo por mora.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA el Dr. Figueroa Vicario dijo:
Adhiero a la relación de causa y al resultado final, que propone la Sra. Ministro que inaugura el acuerdo, sobre la improcedencia de la acción de amparo por mora deducida por la actora en contra del Poder Ejecutivo Provincial.-
I.- He compartido con la Sra. Ministro la decisión de expedirnos sobre la inadmisibilidad de la acción deducida, en oportunidad del dictado de la Sentencia Interlocutoria Nº 107 de fecha 09 de septiembre de 2019, que se exhibe a fs. 61/63 de estos autos la cuál ratifico.-
Habíamos señalado, que el sustento de la acción de amparo por mora descansa -a más de acreditar la legitimación en el sentido de ser parte del procedimiento administrativo- en que debe existir un estado objetivo de mora administrativo y el procedimiento encontrarse vigente. Sobre el último recaudo, se señaló, conforme peregrinar de la vía recursiva utilizada, de conformidad al artículo 118 del CP Administrativo, la articulación del recurso jerárquico - así nominado por la actora en su presentación recursiva que da cuenta las constancias de fs. 5/7 de autos- que corresponde su denominación como recurso de alzada en los términos del artículo 123 del CP Administrativo, y antes de transcurrir el plazo de noventa días - tenía a su disposición- ante el silencio, la posibilidad de interponer pronto despacho, ó acción de amparo por mora o tener por habilitada la vía contenciosa administrativa en los términos del artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, siempre dentro del plazo.-
No puede pasar inadvertido, que estamos en presencia de la vía recursiva, donde los plazos se encadenan, distinto a la vía reclamativa, distinción que hice en oportunidad de emitir mi voto en la causa Corte Nº 086/2017, MOYA, María Virginia c/ Provincia de Catamarca s/ Acción Contencioso Administrativo, Sentencia Interlocutoria Nº 41 de fecha 28 de marzo de 2018.-
Al no haber propiciado ninguna alternativa en forma previa al vencimiento de ese plazo y habiendo transcurrido el plazo de noventa días, previsto en el artículo 118 del CPA, queda concluido el proceso y se cierra el procedimiento administrativo quedándole solo la instancia judicial para ser formulada en el plazo de 20 días y con ello, queda enervada la acción deducida como amparo por mora, al no estar vigente el trámite administrativo.-
Aquella distinción de vía reclamativa y vía recursiva, tiene su fundamento en el precedente de la CSJN (Fallos:324:1087) Sentencia de fecha 03/04/2001 en autos Electroingenieria S.A. c/ Dirección de Energía de Catamarca, que sustentó su decisión en el dictamen de la Sra. Procuradora subrogante, Dra. Maria Graciela Reiriz, de fecha 04 de septiembre de 2000.-
La Sra. Procuradora subrogante, en la cuestión de la distinción que hice sobre vía reclamativa y vía recursiva, y en lo que respecta al artículo 118 del CPA, dijo:. “ En efecto, el citado artículo se refiere a la forma de agotar la vía cuando se interponen recursos administrativos contra un acto de igual naturaleza, pero no para el supuestos de autos, en donde el particular reclamó un pronunciamiento de la Administración... -
Sobre este aspecto, concluyo que no es de recibo asimilar el agotamiento de la vía administrativa cuando se utilizó la instancia recursiva a la instancia reclamativa.-
II.- Transcurrido el plazo de noventa días, sin haber utilizado las herramientas que le acordaba el artículo 118 del CPA, es decir, el pedido de pronto despacho o la presentación de un amparo por mora en forma inmediata, debía considerarse denegado el recurso de alzada, en los términos del artículo 6º del CContencioso Administrativo por ser autoridad de última instancia, debiendo recurrir a esta instancia judicial en el plazo de veinte días, bajo los apercibimientos de operarse la caducidad.-
III.- Debe entenderse vigente el artículo 6º de la Ley Nº 2403, en lo concerniente a considerar que hay resolución denegatoria, cuando no se hubiere expedido la autoridad de última instancia, no ya en el plazo que fija la norma (2 meses) sino el de noventa días.-
A los efectos de aventar cualquier proposición de que el mencionado artículo 6º del ordenamiento citado arriba, hubiere perdido operatividad o estuviere derogado, por el dictado del Código de Procedimientos Administrativos (Ley Nº 3559) traigo a colación el fallo dictado por la CSJN (Fallos 316:724) en la causa Moreno Raúl A. c/ Estado Provincial e IPPS, de fecha 20 de abril de 1993, que revoca la sentencia dictada por este Tribunal, con otra integración, sosteniendo la errónea interpretación del término contenido en el artículo 6º, en lugar del establecido en el artículo 118 de la Ley posterior Nº 3559.-
Los efectos de tener por configurada la denegatoria tácita que habilita la vía del proceso administrativo se mantiene vigente e inalterable cuando la autoridad de última instancia administrativa no se expide en el plazo de 90 días.-
Ratifica lo expuesto supra, el dictamen de la Señora Procuradora subrogante de la CSJN en la causa Electroingenieria S.A. c/Dirección de Energía de Catamarca, en oportunidad de atender el Recurso Extraordinario deducido por la actora, en contra de la sentencia Nº 23 de fecha 01 de septiembre de 1998, dictada por este Tribunal, con otra integración, propiciando el acogimiento de la Queja, por denegación del R.E., y en lo que aquí expongo dijo: “Tampoco confiere sustento válido a la decisión del a quo la invocación que formula del precedente de V.E. de fallos: 316:724 (causa Moreno Raúl A. c/Estado Provincial) pues de la correcta interpretación de la resolución del Tribunal en esa causa sólo puede inferirse que, a efectos de la habilitación de la instancia judicial cuando se interponen recursos administrativos contra actos de igual carácter, sin que la administración los resuelva expresamente en término, se aplica el plazo contenido en el artículo 118 del citado código (CPA), en vez del previsto en el artículo 6º de la Ley Nº 2403, para tener por configurada la denegatoria tácita.”-
No existe otra interpretación, de conformidad al artículo 25 del CPA, que en su última parte reza:.."...El silencio de por si, es tan solo una conducta administrativa inexpresiva, únicamente cuando el orden normativo expresamente dispone que ante el silencio del órgano, transcurrido cierto plazo, se considerará que la petición ha sido denegada o aceptada, el silencio vale como acto administrativo.” Y es justamente lo que resuelve el artículo 6º de la Ley 2403 que ratifica el artículo 7º del mismo ordenamiento, cuando establece que hay resolución denegatoria cuando la autoridad de última instancia no se expidiera, en el plazo de 90 días de conformidad al artículo 118 del CPA, por lo que el silencio en este caso, vale como acto administrativo tácito denegatorio del recurso.-
Por todo lo expuesto y con la adhesión que formulo, voto por el rechazo de la acción postulada. Es mi voto.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Sesto de Leiva dijo:
Que analizadas las constancias de autos y los votos precedentes, me permitiré disentir con la conclusión denegatoria a la que arriban, pues ésta Corte, por mayoria en la Sentencia Interlocutoria obrante a fs. 61/63 de éstos mismos autos, tiene dicho que: "La Ley pertinente (Ley Nacional 19549) no establece plazo alguno para interponer el Amparo. Por tratarse de una conducta omisiva, entendemos que podrá plantearse en cualquier tiempo, en tanto la conducta se mantenga, ya que el transcurso del tiempo lejos de remediar nada, agravia aún mas la pretensión del administrado de obtener una respuesta concreta por parte de la autoridad administrativa y está obligada a expedirse, ya que el valor negatorio dado al silencio por el Art.10, resulta una ficción interpretativa en favor del administrado a la cual éste es libre de acogerse o no." (Práctica del Amparo Alberoni Ediciones, Córdonba, 2004,p. 297). "Dicha reflexión resulta aplicable en el ámbito provincial, ya que la Ley 4795 no establece plazo de interposición de la acción, sino la vigencia de situación objetiva de demora administrativa".-
Que de autos surge que el 08/10/2018 se remite para su resolución el Recurso de Alzada interpuesto por la amparista; el 14/12/2018 pronto despacho y el 06/03/2019 la interposición de la presente acción de Amparo por Mora, resultando de tal compulsa la mora objetiva de la Administración por lo que debe hacerse lugar a la acción interpuesta ordenando a la administración se expida en el término de 10 días hábiles de la notificación de la presente. Es mi voto.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cippitelli dijo:
Adhiero al voto formulado por la Dra. Sesto de Leiva pues, como la colega refiere, integro la mayoría que sostiene el criterio de la inexistencia de plazo para interponer la presente acción dado que, para su procedencia, solo se requiere la situación de mora objetiva por parte de la Administración, es decir la falta de repuesta expresa frente a un pedido concreto de quien se encuentra legitimado para ser parte en un procedimiento administrativo.-
Explico mi posición y para ello parto del claro deber jurídico que tiene la administración de resolver las cuestiones que ante ella se susciten, correlativos del derecho del administrado a que sus pretensiones se resuelvan mediante una resolución expresa y fundada.-
En esa inteligencia cuando a un particular se le notifica un acto administrativo que lesiona sus derechos, tiene la carga de impugnarlo; si guarda silencio, pierde el derecho de fondo que eventualmente podría tener. En esas condiciones el acto se considera consentido y firme. Esta es una grave sanción a su inactividad. -
Ahora bien, cuando media silencio de la administración, este incumplimiento habilita al interesado para optar entre, esperar que la administración cumpla con su deber, o acudir a la instancia administrativa o judicial correspondiente. Tratándose de una facultad, no ya de una carga, del simple hecho que decida esperar que la administración resuelva, jamás puede derivar perjuicio alguno para el administrado.-
A la luz de lo referido, y lo actuado, surge que el 8 de octubre de 2018 se remite para su resolución el Recurso de Alzada interpuesto por la Amparista. Con fecha 14 de diciembre de 2018 presenta pronto despacho, y sin obtener respuesta con fecha 6 de marzo de 2019 interpone la presente acción.-
Del informe de la Administración de fs. 66/67, me interesa rescatar lo allí expresado, “…Desde la fecha de inicio hasta la actualidad el Expte. ha seguido su curso normal y habitual, impulsado de oficio, sin registrar un atraso…”. “…Asimismo, y de conformidad a lo dispuesto por el Art. 118 CPA, puede validamente interpretarse que la amparista, no ejerció sus derechos dentro de los plazos que la ley le acuerda, es decir interponer oportunamente un pronto despacho, o la acción de amparo por mora o dar por habilitada la vía contenciosa administrativa de conformidad a la normativa que rige la materia…”, “….resultando a la fecha, improcedente la vía incoada por haber concluido el procedimiento administrativo…”.-
Frente a ello cabe preguntarse, ¿resulta improcedente la acción en tratamiento, por haber concluido el procedimiento sin haber resuelto la Administración? ¿Por que la accionante no urgió sus defensas en tiempo y forma?.-
Es cierto que la Actora pudo, ante el silencio de la Administración a partir de la interposición del recurso, computar 90 días y considerar una denegatoria tácita, o bien igualmente pudo, luego de ello interponer un pronto despacho en los términos del art. 118 del CPAdm, como lo afirma la Administración, pero ello siempre y cuando su objetivo hubiera sido agotar la vía administrativa para habilitar la judicial. Además de ello, también pudo y lo ha hecho, presentar Pronto Despacho y al no obtener respuesta, puede como ahora, interponer Amparo por Mora a efectos de obligar a la Administración a resolver.-
Pero, son todas opciones que le brinda el ordenamiento administrativo para, sí así lo desea, accionar administrativamente, judicialmente o esperar que la administración resuelva. De ello cabe concluir que no se observa ninguna actividad obligada a cargo de la actora, como erradamente entiende la Administración.-
Al impugnar el acto objeto de recurso, como en este caso, el particular cumple con la única carga que le es impuesta, que es la de presentar el escrito recursivo. A partir de allí, en el particular, toda actividad a seguir está a cargo de la Administración. Por lo que a partir de ello todo indica que, al no resolver el recurso, la Administración comete un incumplimiento.-
Siendo esto así, esa Administración no puede argumentar el transcurso del tiempo e inactividad del actor, porque ello significaría obtener un beneficio de su propia torpeza; ya que pretende beneficiarse arguyendo como fundamento de su defensa una omisión de la cual sólo ella es culpable, en tanto, en ningún caso la denegación presunta excluye el deber de esta de pronunciarse, y de dictar una resolución expresa debidamente fundada.-
Conforme a ello, al no haber dictado resolución expresa la Administración, se configura patente y palmaria la mora objetiva presupuesto único e imprescindible para que esta acción resulte procedente.-
En consecuencia, corresponde hacer lugar a la acción entablada y ordenar pronto despacho judicial para que en el plazo de 10 diez días, la Administración resuelva el Recurso de Alzada presentado por Adriana Argentina Argerich, bajo los apercibimientos de Ley -art. 13 inc. e) de la Ley de rito, y art. 2, 10 y concordantes de la Ley 4795.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cáceres dijo:
1- Adhiero al relato de los antecedentes fácticos de la cuestión traída a decisión de esta Corte de Justicia. Estimando de absoluta pertinencia efectuar las siguientes consideraciones con fundamento en la naturaleza de la pretensión instaurada, expresando de tal manera mi adhesión con la conclusión arribada por los Sres. Ministros preopinantes Dra. Sesto de Leiva y Dr. Cippitelli.-
2- Que, conforme al criterio sustentado en anteriores pronunciamientos, para dictar sentencia en orden a la procedencia sustancial de la acción de amparo por mora de la administración, debe tenerse en cuenta la naturaleza de la pretensión que se ventila, toda vez que la finalidad del amparo por mora, es lograr el pronto despacho de las actuaciones administrativas que se estiman demoradas. En efecto, la acción de que se trata ha sido analizada exhaustivamente en numerosos precedentes de esta Corte de Justicia, a partir de los autos Corte Nº “Soria Savio c. Poder Ejecutivo” en los que llevé la voz en el acuerdo. Jurisprudencia reiterada en Sentencias Definitivas Nº 30/05, Nº 20/06; Nº 26/06, Nº 29/06, SI Nº 03/20, entre muchas otras, doctrina mantenida hasta el presente sin variantes atendibles que habiliten analizar otros factores ajenos a la hermenéutica de la ley adjetiva.-
3- Resulta pertinente señalar que la naturaleza jurídica del instituto, conforme a la doctrina y legislación en la materia, al tratar la acción de amparo por mora de la administración, establecen que el administrado puede esperar un plazo mayor que el fijado por las normas para el dictado del acto de que se trate. De ello se sigue que no existe plazo de caducidad para la presentación de la demanda o pedido de amparo, siempre que el procedimiento administrativo mantuviera su vigencia. (Conf.: Horacio D. Creo Bay, “Amparo por mora de la Administración Pública”, p.103 y sgtes.). Es decir, que el trámite no hubiera concluido por alguna de las causales previstas para la oclusión del trámite administrativo: resolución expresa o tácita, caducidad o por desistimiento del procedimiento o del derecho.-
En efecto, el amparo por mora de la administración es una protección referida exclusivamente al ritmo y atención que la esfera administrativa general debe poner en las actuaciones escritas que tramite, cuya naturaleza jurídica la ubica dentro del campo protector del Art.43 de la Constitución Nacional y forma parte de la garantía instrumental de dicho artículo. A su vez se conecta con el derecho subjetivo de peticionar a las autoridades, consagrado por el Art.14 de la CN, que se complementa con el Art.33, por el que la administración no tiene la facultad de mantenerse en silencio ante la petición del administrado, sino que, por el contrario, está sometida al deber de pronunciarse, de allí que el amparo por mora no tenga plazo de caducidad, es expedito, es decir sin condicionamientos y rápido. Según Rivas (El Amparo, p.679) el amparo se aplica a cualquier pedimento formal en sede administrativa cuya resolución sufra dilación excesiva. Asimismo para ser admitido se requiere que se configure el estado objetivo de mora, siempre que el procedimiento administrativo mantenga vigencia.-
En orden a lo expresado y ante una situación concreta de mora administrativa, entendida como la inactividad formal de la administración, simple no contestación a una petición de los particulares, se prevé en la legislación nacional tres técnicas de control a elección del administrado: el reclamo en queja ante el superior (art.71 RLNPA), el silencio administrativo (Art.10 LNPA) y la acción de amparo por mora de la administración (Art.28 LNPA). Interesa señalar que en dicho ordenamiento, ante la elección de una de las vías, no es posible luego intentar la alternativa. En consecuencia, interpuesto el pronto despacho del Art.10 de la LNPA, no se podrá articular la reclamación en queja ni la acción de amparo por mora. Sin embargo, no funciona a la inversa, iniciado un amparo por mora, siempre puede desistírselo e intentar la vía del silencio.-
Que en el derecho público provincial y en nuestro ordenamiento positivo, conforme al Art. 25 de la Ley de Procedimientos Administrativos, al tratar el acto administrativo en general, en su segunda parte establece: “El silencio de por sí, es tan solo una conducta administrativa inexpresiva, únicamente cuando el orden normativo expresamente dispone que ante el silencio del órgano, transcurrido cierto plazo, se considerará que la petición ha sido denegada o aceptada, el silencio vale como acto administrativo”. De ello se sigue que no existe acto, sino que la técnica del silencio esta instrumentada para favorecer a los administrados, o precisado de otro modo, constituye una presunción legal establecida a favor de los particulares, de la que no puede prevalerse la administración para eximirse de su deber de pronunciarse ni puede escudarse en tal dispositivo para no dictar resolución expresa, sino que es precisamente el administrado quien le asigna sentido, no pudiendo suplirse su voluntad a los fines que ulteriormente persiga ni tal sentido puede oficiosamente serle asignado para tener por configurados actos inexistentes.-
4- De manera que la administración no puede escudarse en el silencio pretendiendo que ya decidió la cuestión de esa forma. El silencio no es más que una ficción legal que, cuando el ordenamiento jurídico lo prevé, juega como negativa tácita otorgada a favor del administrado, del que nace un derecho subjetivo y correlativamente la obligación de la administración de resolver en forma expresa las peticiones efectuadas por parte interesada en un expediente administrativo.-
Y en tal sentido el mecanismo que ha puesto el orden jurídico a disposición del administrado para el ejercicio de este derecho, en cuanto puede solicitar un pronunciamiento expreso de la administración, es precisamente el amparo por mora, “...una vez demostrada la ausencia de respuesta administrativa, recién entonces queda a disposición del afectado la vía del amparo general, aun cuando el mismo sólo tuviera por objeto la orden judicial de “pronto despacho, para la cual no es obviamente exigible el previo agotamiento de las vías administrativas”. (Conf: LL.1994-3-716; en igual sentido: JA.Rep.Gral. 1997-344; los tribunales cordobeses analizando la ley local: LLC-2000-466; La Corte de la provincia de Salta en LLNOA.-1998-306). Hutchinson, (Ley nacional de procedimientos administrativos”, T.1, p.511), sostiene que: “La decisión final de éste no puede ser otra que “despache la Administración las actuaciones en forma expresa”, no pudiendo esta última ampararse en el silencio, pretendiendo que decidió el asunto en esa forma”. (Barra, Rodolfo Carlos, “Defensas del administrado ante la mora en la decisión administrativa. Una feliz corrección a la doctrina “Dinet” en ED-74-222; LINARES, “SISTEMA DE RECURSOS Y RECLAMOS”, P.37; CARRANZA TORRES LUIS R., “PRACTICA DEL AMPARO”, P.109; SAGUES, “DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL-ACCION DE AMPARO”, T.3, P.599/600). Siguiendo esta hermenéutica, Luqui expresa, “La ley es amplia en lo que concierne a la naturaleza de la actividad que puede ser objeto de la orden de pronto despacho. Comprende tanto a los actos resolutorios cuanto a los de mero trámite, y aun los dictámenes, los cuales, por regla general no son recurribles. El amparo por mora solamente impulsa la inactividad del funcionario administrativo. Por eso, procede sólo frente a la inactividad, pero no a la ambigüedad.” Y más adelante agrega: “Reiteramos, que no se cuestiona a la Administración, sino la conducta del funcionario renuente. Por eso, la intimación se debe cursar a la autoridad administrativa que incurrió en la demora injustificada, que es también el sujeto pasible de sanciones por incumplimiento de la orden judicial” (Conf.: Luqui, Roberto Enrique, “Revisión judicial de la actividad administrativa “, T.2, p.210).-
En sentido concordante disponen las legislaciones provinciales, habiéndose resuelto que: “Corresponde hacer lugar a la acción de amparo por mora interpuesta por el administrado contra la omisión de la administración en resolver las peticiones dentro de los términos legales y ante una demora excesiva y perjudicial para sus derechos, aún cuando el expediente o procedimiento administrativo no se encuentre en estado de ser resuelto, toda vez que sea exclusivamente la conducta omisiva y consecuentemente morosa de la administración a la que se pretende poner un límite por esta vía -en el caso, el administrado interpuso el amparo por mora luego de haber solicitado pronto despacho, habiendo vencido los plazos del art. 160 de la Ley 3909 y transcurridos más de dos años desde la primera presentación del reclamo-. (LL Gran Cuyo 2003 -junio-424). Por su parte el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, (LLC, 2000-44), sostuvo que: "La conducta lesiva que da lugar a la acción de amparo por mora de la administración, consiste en una omisión en la actividad de un órgano del Estado en ejercicio de la función administrativa de emitir decisión definitiva expresa, última o no, frente a peticiones en general o a recursos del interesado."-
En consecuencia, y atento a las constancias de autos, la administrada en esta causa no ha optado por asignarle sentido al silencio administrativo para agotar la vía que le habilite la instancia jurisdiccional mediante la articulación de las acciones contencioso administrativas, sino que ha optado por otro procedimiento que le brinda el ordenamiento jurídico, reencaminada como acción de amparo por mora de la administración, que conforme se reseñara reviste características perfectamente diferenciadas. En tal sentido deben entenderse encaminadas las peticiones de la accionante tendiente a lograr un pronunciamientoexpreso de la Administración, sin que hasta la fecha medie decisión alguna.-
Que conforme a ello me pronuncio en el sentido de que, no mediando pronunciamiento expreso de la accionada, debe tenerse por configurada la situación objetiva de demora administrativa en cumplir el deber concreto de emitir resolución acerca de lo requerido por parte interesada. Por ello, debe admitirse la demanda y de acuerdo al Art.10 de la Ley 4850 fijar el termino perentorio de diez (10) días para que la autoridad administrativa resuelva la petición de la administrada, bajo los apercibimientos previstos en plexo normativo de aplicación. Es mi voto.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Molina dijo:
Conforme a lo resuelto a la primera cuestión planteada corresponde aplicar costas a la actora vencida (art. 14, Ley 4795). Así voto.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Figueroa Vicario dijo:
Conforme a lo resuelto en la primera cuestión planteada, aplicar las costas a la actora. -
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Sesto de Leiva dijo:
Conforme se resuelve la primera cuestión planteada corresponde imponer las costas a la demandada.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cippitelli dijo:
Conforme se resuelve la primera cuestión planteada, corresponde imponer las costas a la accionada, -arts.11 y 14 de la Ley 4795. -
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cáceres dijo:
Conforme se resuelve la primera cuestión planteada corresponde imponer las costas a la demandada vencida.-
Por ello y por mayoría de votos.-
LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA (con disidencia de los Dres. Molina y Figueroa Vicario)
RESUELVE:
1) Hacer lugar a la Acción de Amparo por Mora, ordenando pronto despacho judicial para que en el plazo de 10 diez días, la Administración resuelva el recurso de Alzada presentando por Adriana Argentina Argerich, bajo los apercibimientos de Ley -art.13 inc. e) de la Ley de rito, y arts.2, 10 y concordantes de la Ley 4795.-
2) Con costas a la accionada vencida.-
3) Protocolícese, notifíquese y oportunamente archívese.-
Fdo.: Dres. Vilma Juana Molina (Presidente en disidencia), Carlos Miguel Figueroa Vicario (Ministro en disidencia), José Ricardo Cáceres (Ministro), Amelia del Valle Sesto de Leiva (Ministro), Luis Raúl Cippitelli (Ministro), Ante mi: Esc. Elsa Lucrecia Arce (Secretaria - Corte de Justicia).- |
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