| Texto | SENTENCIA INTERLOCUTORIA NÚMERO: TRES
San Fernando del Valle de Catamarca, 10 de febrero del 2020
Y VISTOS:
Estos autos Corte Nº 098/2019 "CARDENES, Miguel Ángel c/ MUNICIPALIDAD DE SAN FERNANDO DEL VALLE DE CATAMARCA s/ Acción de Amparo por Mora", y
CONSIDERANDO:
Voto de la Dra. Molina:
1- Que a fs. 03/04 y vta. se presenta el Sr. Miguel Ángel Cárdenes, con patrocinio letrado, y promueve Acción de Amparo por Mora de la Administración, en contra de la Municipalidad de San Fernando del Valle de Catamarca. Manifiesta, sin acompañar documental, el carácter de peticionante en gestión administrativa respecto al recurso de reconsideración interpuesto en contra del Decreto Nº 1873/2018 de fecha 30/11/2018, que tampoco adjunta ni refiere su contenido. Que, ante la falta de resolución, el 07/05/2019 presentó pronto despacho (fs. 02), sin respuesta a la fecha de interposición de la demanda el 05/09/2019 (cargo de fs. 04 vta.). Relata los antecedentes fácticos de la cuestión, justifica los presupuestos de la acción y ofrece prueba.-
A fs. 07 se corre vista al Ministerio Público, a fin de que emita dictamen sobre la jurisdicción y competencia del Tribunal para entender en la causa, evacuado a fs. 08 en sentido afirmativo. A fs. 09 obra proveído que ordena autos para resolver, el que firme queda la acción en estado de emitir pronunciamiento acerca de la admisibilidad de la misma.-
2- Que esta Corte de Justicia, tiene competencia originaria, en materia contencioso administrativa, por aplicación expresa de norma constitucional -art. 204- y en razón de ello entiende en la presente Acción de Amparo por Mora, en única instancia, en correspondencia artículos 5 y 6 de la Ley 4795 y su modificatoria Ley 4850.-
3- Que el Tribunal, en este estadio procesal, efectúa el examen sobre la admisibilidad formal de la acción, art. 9 de la Ley N° 4795 y su modificatoria Ley 4850.-
Para iniciar la Acción de Amparo por Mora, se encuentra legitimado, quien es parte en un procedimiento administrativo, es decir, quien ostente un derecho subjetivo o un interés administrativo. Se entiende, quien es parte en ese procedimiento tiene un derecho subjetivo a que la Administración dictamine, informe y resuelva. (“Amparo por Mora de la Administración Pública” -Creo Bay- Edición 3, pag. 120).-
El legitimado pasivo -art.4 de la Ley N° 4795 y su modificatoria Ley 4850- será la autoridad administrativa que se encuentre en mora en emitir el dictamen o la resolución de mero trámite o de fondo que requiera el administrado.-
Asimismo, para la admisibilidad debe existir un estado objetivo de mora administrativa y el procedimiento administrativo debe encontrarse vigente. Corresponde entonces, determinar la situación jurídica que se genera ante el silencio de la administración.-
En la vía recursiva la normativa opta por una ficción legal de presumir que ha operado la denegatoria del recurso por silencio, es decir, rige el art. 118 de la Ley Nº 3559 con las alternativas que establece dicha previsión normativa.-
En consecuencia, surge que, al planteo esgrimido por el amparista, le resulta aplicable en plenitud el art. 118 del CPA. En consecuencia, sin poder constatar la fecha de interposición del recurso de reconsideración que indica el actor, si se pueden verificar los plazos desde la fecha del planteo de pedido de pronto despacho el 07/05/2019, que conforme el último párrafo del art. 118 del CPA le otorga a la Administración un plazo de 60 días corridos para pronunciarse, y ante la inacción de esta tener por configurada la denegatoria tácita de la pretensión. En consecuencia, se concluye que la Administración ya se pronunció en forma tácita en el mes de julio de 2019 denegando el recurso de reconsideración, por ende, la Acción de Amparo por Mora promovida el 05/09/2019, es improcedente por haber concluido el procedimiento administrativo, quedando allí habilitada la instancia contencioso administrativa.-
Entonces en el caso no se acredita la existencia del acto cuestionado -Decreto Nº 1873/2018-, y tampoco del reclamo administrativo que dice formulado, ni el recurso que alega interpuesto y conforme lo antes expuesto, el supuesto trámite administrativo no se encuentra vigente.-
Voto del Dr. Figueroa Vicario:
I.- Adhiero a la relación de causa, y a la decisión final de declarar formalmente inadmisible la Acción de Amparo por Mora de la Administración interpuesta por el Sr. Miguel Ángel Cardenes, en razón de los siguientes fundamentos.-
II.- El relato de los hechos realizado en el memorial de demanda, se caracteriza por su indeterminación, realiza alusión genérica a los extremos que determinan la admisibilidad de esta vía, no logra exponer una secuencia cronológica de como se suceden los hechos, cuales son sus contenidos, y las fechas correspondientes.-
Al principio alude a una reconsideración que habría sido interpuesta contra el Decreto Nº 1873/2018 de fecha 30 de noviembre de 2018, luego refiere a “los primeros reclamos efectuados”, “presentando en consecuencia los remedios recursivos sin obtener respuesta alguna”, “inusitado tiempo transcurrido desde los remedios y recursos administrativos interpuestos”. Se logra determinar que interpuso “Pronto Despacho” (Expte. Nº 13353 -D- 17) el 07/05/19 dirigido al Fiscal de la Municipalidad de SFV de Catamarca, por la falta de movimiento de las actuaciones desde “diciembre 2018”, excluyendo este dato, es difícil determinar cual sería el procedimiento administrativo y en consecuencia su vigencia.-
En otra parte el amparista menciona que la Municipalidad incurre en silencio y mora injustificada que no ha resuelto el reclamo administrativo, circunstancia que agrava su situación “encontrándose en trámite la vía recursiva interpuesta, de igual forma se aplicó la sanción impugnada…”. -
Que para la admisibilidad del amparo por mora debe existir “prima facie” un estado objetivo de mora administrativa y que el procedimiento administrativo se encuentre vigente.-
En el sub examine el Poder Ejecutivo Municipal habría dictado el Decreto Nº 1873 del 30/11/18, no se acompaña copia del mismo, no especifica su contenido, ni la fecha en que fue notificado. Posteriormente el Sr. Cárdenes, habría interpuesto Recurso de Reconsideración, constancia documental que tampoco acompaña.-
Por ello no se puede conocer la fecha de notificación del acto administrativo del PEM, determinar si los medios impugnativos fueron presentados en tiempo y así poder constatar que el procedimiento administrativo esta vigente, como condición inexcusable para la admisibilidad de esta acción, conforme doctrina de autos: Corte Nº 071/2017 “Gimenez, Raúl Horacio c/Poder Ejecutivo -S. Gral de la Gobernación - Subsecretaria de Recursos Humanos y GP s/Acción de Amparo por Mora” -SD Nº 24/18; Corte Nº 052/2018 "Guzman, Oscar Hugo C/ Oficina Pcial. De Asuntos Previsionales (Agap) y/o Poder Ejec. Gob. De Catamarca - Mtrio De Hacienda Y Finanzas - s/ Amparo por Mora de la Administración" -SI Nº 154/18; Corte Nº 056/2018 "Cruzado, Viviana Del Valle C/ Tribunal De Cuentas De La Provincia s/ Acción de Amparo por Mora de la Administración" -SI Nº 72/19.-
III.- Que siendo esta la situación del caso bajo análisis, pongo de resalto las exigencias prescriptas en el artículo 7º de la Ley N° 4795 y su modificatoria Ley 4850, en cuanto al contenido de la demanda de amparo, en particular los incisos: “c) La relación circunstanciada de los hechos y antecedentes que llevaron a la tramitación administrativa y estado de ésta; f) La prueba en que funda su pretensión”, como así también el art. 8º: “Con el escrito de interposición de demanda el accionante acompañará toda la prueba instrumental de que se disponga, o la individualizará si no se encontrase en su poder…”.-
Remarco, el actor luego de un relato de hechos insuficiente por su indeterminación, acompaña unicamente como prueba documental copia de Pronto Despacho dirigido a Fiscalía Municipal el 07/05/19, no adjunta copia del Recurso que sostiene haber interpuesto ni el acto dictado por el PEM, sin exponer cual sería su impedimento.-
Resulta evidente, que en el restringido marco de conocimiento de la acción de amparo por mora, la prueba documental que funda la pretensión del actor, y que en el particular se omitió, es fundamental para verificar el presupuesto fáctico de la mora objetiva y la existencia del procedimiento administrativo vigente.-
Como se ha sostenido por este Alto Tribunal -Expte Nº 102/2017 SI Nº 5 de fecha 09/02/2018, “grave deficiencia de la presentación inicial, traducida en la falta de precisión de datos, y en la omisión total de ofrecimiento oportuno de prueba, documental que al menos indique la sustancia y notificación del acto atacado, importa un obstáculo de orden procesal insuperable e insubsanable por este Tribunal que no puede suplir de oficio la negligencia manifestada en la presentación de origen”, argumentos que resultan aplicables al caso.-
Que las apreciaciones vertidas en el presente, son coincidentes con mi voto en Corte Nº 46/18 -Sentencia Interlocutoria Nº 140/18.-
Así concluyo que debe declararse formalmente inadmisible el amparo por Mora, promovido por el Sr. Cardenes, en contra de la Municipalidad de San Fernando del Valle de Catamarca, con imposición de costas. Así voto.-
Voto del Dr. Cáceres:
1- Adhiero al relato de los antecedentes fácticos de la cuestión traída a conocimiento de esta Corte de Justicia. Estimando de absoluta pertinencia efectuar las siguientes consideraciones con fundamento en la naturaleza de la pretensión instaurada, expresando de tal manera mi disenso con la conclusión arribada por los Sres. Ministros preopinantes.-
2- Que para dictar resolución en orden a la admisibilidad de la acción de amparo por mora de la administración, debe tenerse en cuenta la naturaleza de la pretensión que se ventila, toda vez que la finalidad del amparo por mora, es lograr el pronto despacho de las actuaciones administrativas que se estiman demoradas. En efecto, la acción de que se trata ha sido analizada exhaustivamente en numerosos precedentes de esta Corte de Justicia, a partir de los autos Corte Nº “Soria Savio c/ Poder Ejecutivo” en los que llevé la voz en el acuerdo. Jurisprudencia reiterada en Sentencias Definitivas Nº 30/05, Nº 20/06; Nº 26/06, Nº 29/06, entre muchas otras, doctrina mantenida hasta el presente sin variantes atendibles que habiliten analizar otros factores ajenos a la hermenéutica de la ley adjetiva.-
3- Resulta pertinente señalar que la naturaleza jurídica del instituto, conforme a la doctrina y legislación en la materia, al tratar la acción de amparo por mora de la administración, establecen que el administrado puede esperar un plazo mayor que el fijado por las normas para el dictado del acto de que se trate. De ello se sigue que no existe plazo de caducidad para la presentación de la demanda o pedido de amparo, siempre que el procedimiento administrativo mantuviera su vigencia. (Conf.: Horacio D. Creo Bay, “Amparo por mora de la Administración Pública”, p.103 y sgtes.). Es decir, que el trámite no hubiera concluido por alguna de las causales previstas para la oclusión del trámite administrativo: resolución expresa o tácita, caducidad o por desistimiento del procedimiento o del derecho.-
En efecto, el amparo por mora de la administración es una protección referida exclusivamente al ritmo y atención que la esfera administrativa general debe poner en las actuaciones escritas que tramite, cuya naturaleza jurídica la ubica dentro del campo protector del Art.43 de la Constitución Nacional y forma parte de la garantía instrumental de dicho articulo. A su vez se conecta con el derecho subjetivo de peticionar a las autoridades, consagrado por el Art.14 de la CN, que se complementa con el Art.33, por el que la administración no tiene la facultad de mantenerse en silencio ante la petición del administrado, sino que, por el contrario, está sometida al deber de pronunciarse, de allí que el amparo por mora no tenga plazo de caducidad, es expedito, es decir sin condicionamientos y rápido. Según Rivas (El Amparo, p.679) el amparo se aplica a cualquier pedimento formal en sede administrativa cuya resolución sufra dilación excesiva. Asimismo para ser admitido se requiere que se configure el estado objetivo de mora, siempre que el procedimiento administrativo mantenga vigencia.-
En orden a lo expresado y ante una situación concreta de mora administrativa, entendida como la inactividad formal de la administración, simple no contestación a una petición de los particulares, se prevé en la legislación nacional tres técnicas de control a elección del administrado: el reclamo en queja ante el superior (art.71 RLNPA), el silencio administrativo (Art.10 LNPA) y la acción de amparo por mora de la administración (Art.28 LNPA). Interesa señalar que en dicho ordenamiento, ante la elección de una de las vías, no es posible luego intentar la alternativa. En consecuencia, interpuesto el pronto despacho del Art.10 de la LNPA, no se podrá articular la reclamación en queja ni la acción de amparo por mora. Sin embargo, no funciona a la inversa, iniciado un amparo por mora, siempre puede desistírselo e intentar la vía del silencio.-
Que en el Derecho Público Provincial y en nuestro ordenamiento positivo, conforme al Art.25 de la Ley de Procedimientos Administrativos, al tratar del acto administrativo en general, en su segunda parte establece: “El silencio de por sí, es tan solo una conducta administrativa inexpresiva, únicamente cuando el orden normativo expresamente dispone que ante el silencio del órgano, transcurrido cierto plazo, se considerará que la petición ha sido denegada o aceptada, el silencio vale como acto administrativo”. De ello se sigue que no existe acto, sino que la técnica del silencio está instrumentada para favorecer a los administrados, o precisado de otro modo, constituye una presunción legal establecida a favor de los particulares, de la que no puede prevalerse la administración para eximirse de su deber de pronunciarse ni puede escudarse en tal dispositivo para no dictar resolución expresa, sino que es precisamente el administrado quien le asigna sentido, no pudiendo suplirse su voluntad a los fines que ulteriormente persiga ni tal sentido puede oficiosamente serle asignado para tener por configurados actos inexistentes.-
4- De manera que la administración no puede escudarse en el silencio pretendiendo que ya decidió la cuestión de esa forma. El silencio no es más que una ficción legal que, cuando el ordenamiento jurídico lo prevé, juega como negativa tácita otorgada a favor del administrado, del que nace un derecho subjetivo y correlativamente la obligación de la administración de resolver en forma expresa las peticiones efectuadas por parte interesada en un expediente administrativo.-
Y en tal sentido el mecanismo que ha puesto el orden jurídico a disposición del administrado para el ejercicio de este derecho, en cuanto puede solicitar un pronunciamiento expreso de la administración, es precisamente el amparo por mora, “....una vez demostrada la ausencia de respuesta administrativa, recién entonces queda a disposición del afectado la vía del amparo general, aun cuando el mismo sólo tuviera por objeto la orden judicial de pronto despacho, para la cual no es obviamente exigible el previo agotamiento de las vías administrativas”. (Conf: LL.1994-3-716; en igual sentido: JA .Rep.Gral. 1997-344; Los tribunales cordobeses analizando la ley local: LLC-2000-466; La Corte de la provincia de Salta en LLNOA.-1998-306). Hutchinson, (Ley nacional de procedimientos administrativos”, T.1, p.511), sostiene que: “La decisión final de éste no puede ser otra que “despache la Administración las actuaciones en forma expresa”, no pudiendo esta última ampararse en el silencio, pretendiendo que decidió el asunto en esa forma”. (Barra, Rodolfo carlos, “Defensas del administrado ante la mora en la decisión administrativa. Una feliz corrección a la doctrina “Dinet” en ED-74-222; LINARES, “SISTEMA DE RECURSOS Y RECLAMOS”, P.37; CARRANZA TORRES LUIS R., “PRACTICA DEL AMPARO”, P.109; SAGUES, “DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL-ACCION DE AMPARO”, T.3, P.599/600). Siguiendo esta hermenéutica, Luqui expresa, “La ley es amplia en lo que concierne a la naturaleza de la actividad que puede ser objeto de la orden de pronto despacho. Comprende tanto a los actos resolutorios cuanto a los de mero trámite, y aun los dictámenes, los cuales, por regla general no son recurribles. El amparo por mora solamente impulsa la inactividad del funcionario administrativo. Por eso, procede sólo frente a la inactividad, pero no a la ambigüedad.” Y más adelante agrega: “Reiteramos, que no se cuestiona a la Administración, sino la conducta del funcionario renuente. Por eso, la intimación se debe cursar a la autoridad administrativa que incurrió en la demora injustificada, que es también el sujeto pasible de sanciones por incumplimiento de la orden judicial” (Conf.: Luqui, Roberto Enrique, “Revisión judicial de la actividad administrativa “, T.2, p.210).-
En sentido concordante disponen las legislaciones provinciales, habiéndose resuelto que: “Corresponde hacer lugar a la acción de amparo por mora interpuesta por el administrado contra la omisión de la administración en resolver las peticiones dentro de los términos legales y ante una demora excesiva y perjudicial para sus derechos, aún cuando el expediente o procedimiento administrativo no se encuentre en estado de ser resuelto, toda vez que sea exclusivamente la conducta omisiva y consecuentemente morosa de la administración a la que se pretende poner un límite por esta vía -en el caso, el administrado interpuso el amparo por mora luego de haber solicitado pronto despacho, habiendo vencido los plazos del art. 160 de la ley 3909 y transcurridos más de dos años desde la primera presentación del reclamo-. (LL Gran Cuyo 2003 –junio-424). Por su parte el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, (LLC, 2000-44), sostuvo que: "La conducta lesiva que da lugar a la acción de amparo por mora de la administración, consiste en una omisión en la actividad de un órgano del Estado en ejercicio de la función administrativa de emitir decisión definitiva expresa, última o no, frente a peticiones en general o a recursos del interesado."-
En consecuencia, y atento a las constancias de autos, el administrado en esta causa no ha optado por asignarle sentido al silencio administrativo para agotar la vía que le habilite la instancia jurisdiccional mediante la articulación de las acciones contencioso administrativas, sino que ha optado por otro procedimiento que le brinda el ordenamiento jurídico, reencaminada como acción de amparo por mora de la administración, que conforme se reseñara reviste características perfectamente diferenciadas. En tal sentido deben entenderse encaminadas las peticiones del accionante tendiente a lograr un pronunciamiento expreso de la administración, recurso de reconsideración articulado en contra del Decreto Nº 1873/18, de fecha 30/Nov/18 y pedido de pronto despacho de fecha 07/May/19, sin que hasta la fecha de interposición de la demanda -05/09/19-, medie decisión alguna.-
Que conforme a ello me pronuncio en el sentido de que, cumplidos los requisitos exigidos por el Art.7 del ordenamiento adjetivo debe tenerse por configurada la situación objetiva de demora administrativa en cumplir el deber concreto de emitir resolución acerca de lo requerido por parte interesada, admitirse la procedencia formal de la acción y de acuerdo al Art.10 de la Ley 4850 fijar el termino perentorio de cinco (5) días para que se presente informe de los antecedentes del caso y causa de la demora, bajo los apercibimientos previstos en el Art.11 de dicho plexo normativo. Es mi voto.-
Voto de los Dres. Sesto de Leiva y Cippitelli:
Adherimos a las conclusiones expuestas por el Sr. Ministro Dr. Cáceres, para la solución de la presente cuestión, votando en igual sentido.-
Por ello,
LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA
(con la disidencia parcial de los Dres. Molina y Figueroa Vicario)
RESUELVE:
1) Declarar la jurisdicción y competencia del Tribunal para entender en la presente causa. –
2) Notifíquese a la Dirección de Inspección General de la Municipalidad de San Fernando del Valle de Catamarca.-
3) Conforme lo dispuesto en el art. 10 de la Ley Nº 4795 -modificada por Ley Nº 4850- fíjase el término perentorio de CINCO (5) días para que presente informe de los antecedentes del caso y la causa de la demora en expedirse sobre el reclamo administrativo incoado por el actor, bajo los apercibimientos previstos en el art.11 de dicho plexo normativo.-
4) Protocolícese y notifíquese. -
Fdo.: Dres. Vilma Juana Molina (Presidente Disidencia Parcial), Carlos Miguel Figueroa Vicario (Ministro Disidencia Parcial), José Ricardo Cáceres (Ministro), Amelia del Valle Sesto de Leiva (Ministro), Luis Raúl Cippitelli (Ministro), Ante mi: Esc. Elsa Lucrecia Arce (Secretaria - Corte de Justicia).- |
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