| Texto | SENTENCIA DEFINITIVA NÚMERO: Veintiocho.-
San Fernando del Valle de Catamarca, 11 de agosto de 2015.-
Y VISTOS:
Estos autos Corte Nº 001/2013 "ALDECO, Isabel Verónica - c/ ESTADO PROVINCIAL - s/ Acción Contencioso Administrativa", en los que a fs.128 tiene lugar la Audiencia que prescribe el Art.39 del Código Contencioso Administrativo, obrando a fs.129/134vta. Dictamen N°12/2015, llamándose autos para Sentencia a fs.135.-
En este estado el Tribunal se plantea las siguientes cuestiones a resolver:
1) ¿Es procedente la Acción Contencioso Administrativa interpuesta? En su caso ¿Qué pronunciamiento corresponde.-
2) Costas.-
Practicado el sorteo conforme al acta obrante a fs.136vta. dio el siguiente orden de votación: Ministros Dres. AMELIA DEL VALLE SESTO DE LEIVA, JOSÉ RICARDO CÁCERES y LUIS RAÚL CIPPITELLI.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Sesto de Leiva dijo:
Que a fs.73/85 de los presentes autos, agente de la Administración Pública interpone acción contenciosa administrativa en contra del Decreto Nº216/12 que revocara su designación como agente de planta permanente y Decreto Nº1772/12 que rechazara recurso administrativo contra el primero solicitando en definitiva el pago de los salarios caídos y los daños y perjuicios ocasionados.-
Que ingresando a la relación de hechos de la causa, la agraviada expone que como beneficiaria del programa Jefes y Jefas de Hogar, desde el 06/07/03 se desempeñó en el Registro Civil. Que a continuación, como beneficiaria de la Beca del Sistema de Promoción de Actividades Relacionadas con el Desarrollo Social (SI.PA.DES) desde el 06/02/09 desarrolló tareas en el Departamento de Empleo y Capacitación, habiendo suscripto contrato de locación de servicios el 09/11/11, e incorporada en planta permanente mediante el Decreto Acuerdo Nº2116/11 con fecha 01/12/11.-
Que a criterio de la actora, la Administración al privarla de la planta permanente ha actuado con manifiesta arbitrariedad porque ha violado la garantía de estabilidad del empleo regulada en el Art.14 del Estatuto del Empleado Público (Ley Nº3276); omitió contar con informe de su superior inmediato en relación a su idoneidad como agente, y vulneró su derecho a ser oída antes de la emisión del acto administrativo revocatorio. Por otra parte, considera que tratándose su designación de un acto regular creador de derechos subjetivos, la Administración debió procurar su revocación mediante el ejercicio de la acción de lesividad en sede judicial. Por fin, peticiona la nulidad del acto cuestionado, los salarios caídos hasta su reincorporación y los daños y perjuicios irrogados a su persona, único sostén familiar.-
Que a fs.96 este Alto Tribunal declara prima facie su competencia para entender en autos.-
Que a fs.106/109 corre agregada contestación de demanda del Estado Provincial quien solicita se rechace la demanda, con costas.-
Que a fs.110 se abre la causa a prueba clausurándose el período a fs.115.-
Que a fs.120/125vta. y 126/127 obran alegatos de las partes.-
Que a fs.129/134vta. se agrega dictamen del Sr. Procurador General y a fs.135 se ordena el llamado de autos.-
Que ello así, la cuestión litigiosa se sintetiza en determinar si los programas sociales de los que fue beneficiaria la accionante determinan, en su caso, una relación de empleo público que ligue a las partes y también si la Administración ejerció con razonabilidad y legalidad la prerrogativa revocatoria que se cuestiona y que dejó sin efecto otro acto administrativo de igual jerarquía que otorgaba a la ocurrente el status de planta permanente.-
Que en relación a la primera cuestión debatida, surge de la prueba colectada en autos que la actora fue beneficiaria del Plan Nacional Jefas y Jefes de Hogar, desempeñándose como auxiliar administrativa en la Subsecretaría de Trabajo y en dependencias del Registro Civil desde el 02/06/03 y su baja del programa dispuesta el 23/03/09. A continuación, desde el 06/02/09 se transforma en beneficiaria de una beca del Sistema de Promoción de Actividades Relacionadas con el Desarrollo Social (SI.PA.DES.) hasta el 11/11/11. Desde el 09/11/11 ingresa como contratada a la Administración con vigencia hasta el 31/12/11, el día 01/12/11 a la actora se le otorga la planta permanente por el Decreto Acuerdo Nº2116/11, revocándose tal acto administrativo el día 20/01/12 por el Decreto Acuerdo Nº216/12 del día 20/01/12.-
Va de suyo que los dos primeros programas de los que fue beneficiaria la actora constituyen acciones de asistencia social determinada por la política estatal para afrontar una crisis ocupacional coyuntural y que tiene como objetivo temporal limitado la formación laboral de los beneficiarios para otros puestos de trabajos estables generados como resultado de un proceso de crecimiento de la economía nacional, pero de ningún modo puede considerarse que estas medidas puedan dar lugar a una relación típica de empleo público y generadora de estabilidad y continuidad laboral. Tan es así que el primer programa mencionado, además de ser nacional y administrado por esa autoridad, explicita que luego de cumplidos los programas de capacitación, los beneficiarios serán transferidos a empresas y actividades económicas que decidan absorberlos.-
Que en relación a la beca derivada de un programa de reinserción laboral con iguales objetivos de formación al del programa nacional, es explícito al aclarar que el otorgamiento del beneficio no genera obligación posterior para el Estado de incorporar a los beneficiarios a su planta de personal permanente o transitorio (como bien lo expresa el Sr. Procurador General en su dictamen).-
Que en relación a este tipo de programas de capacitación laboral y de claro significado asistencial y organizados por todas las esferas institucionales de gobierno tengo dicho que “tampoco es admisible la asimilación que pretenden los ocurrentes del programa de inserción laboral establecido por la comuna a una relación típica de empleo público, pues dicho programa tiene por objetivo cursos de capacitación laboral de los participantes, objetivo ajeno, por cierto, al plexo común de contraprestaciones que implica una relación de empleo, derive ésta de un contrato o de una designación por acto administrativo al efecto” (Autos Corte Nº04/08 Rasgido y otros c/ Municipalidad de Santa Rosa - Acción de Amparo).-
Por último, cabe analizar la legitimidad de la revocación de la planta permanente otorgada por el Decreto Nº2116 del 01/12/11 y revocado el día 20/01/12. De la mera compulsa de fechas, surge evidente que la accionante, aún computando el tiempo anterior del contrato, su desempeño fue esencialmente provisional, esto es, un período de prueba, por no haber transcurrido los seis meses contemplados por el Art.14 del Estatuto del Empleado Público para adquirir la estabilidad alegada. Así tengo dicho que: “asiste razón a la administración cuestionada, en orden a su prerrogativa de revisar por sí y ante sí la subsistencia del instrumento de designación por otro de igual jerarquía, en tanto…el Estatuto del Empleado Municipal de la citada comuna, otorga carácter provisional a la designación en planta permanente hasta transcurridos los primeros seis meses de servicios efectivos” (Auto Corte Nº04/08).-
Que por todo lo expuesto, considero que la Administración demandada ha ejercido regularmente sus facultades legales y, en consecuencia, la acción intentada debe rechazarse en todas sus partes. Es mi voto.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cáceres dijo:
Por la presente demanda contenciosa administrativa, la recurrente solicita se declare la nulidad del Decreto Nº216/12 por medio del cual el Ejecutivo Provincial dispuso la revocación de su designación como empleada de planta permanente, condición que fuera adquirida mediante el Decreto Nº2116/11.-
De este modo, y teniendo en cuenta los fundamentos esgrimidos por la actora en la demanda, como los aducidos por el Estado Provincial al contestar demanda, cuya reproducción efectúa de modo acabado el Sr. Procurador en el dictamen que obra a fs.129/134vta. he de precisar que la temática planteada gira entonces, en determinar si el ejercicio de la facultad revocatoria ha sido realizada respetando los principios y garantías constitucionales, pues cabe aclarar que en el caso, no está en discusión la naturaleza del vinculo que unía a la actora con el Estado Nacional y luego Provincial a través de los diversos planes sociales, ni tampoco se cuestiona la posibilidad que tiene la Administración de merituar en cada caso y durante los primeros seis meses las condiciones y capacidades del personal que contrata, pues se sabe durante ese tiempo la designación del personal reviste carácter provisorio.-
Por lo dicho no será entonces el decreto de designación su validez y eficacia lo que deba analizarse, sino antes bien, será la racionalidad y su regularidad -es decir el modo- en como se ha ejercido esa facultad discrecional y que se materializa en el acto revocatorio, lo que se trae a revisión.-
Aclarado ello y examinando los elementos que obran en la causa, surge evidente que al tiempo en que se produce la revocación de la designación mediante el Decreto 216/12 -20/01/12-, se encontraba en curso el período de prueba, ya que no habían transcurrido los seis meses de servicio efectivo desde la designación ocurrida el día 01/12/11. –
Entonces y conforme a principios esbozados por este Tribunal, durante ese tiempo es posible la cancelación de la designación, si el resultado de las condiciones personales de los dependientes no conforma a la Administración, ya que la razón de ser de dicho período, es precisamente brindar la oportunidad de valorar las condiciones de idoneidad del administrado.-
Ahora bien y dada la similitud que presenta el sub-examine con lo resuelto por este Tribunal, en autos Corte Nº024/2012 "Olivera Hausberger, Valeria del Valle c/ Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Provincia de Catamarca s/ Acción de Amparo", me veo obligado a reproducir todo lo allí expuesto, oportunidad en la que la actora al igual que lo hace la aquí accionante, aducía la nulidad absoluta del mismo acto revocatorio, por transgredir el ordenamiento jurídico, destacando fundamentalmente los vicios en la causa, objeto, procedimiento y finalidad.-
Desde un principio he de señalar aquí el vicio en el procedimiento que encuentro configurado en el acto revocatorio. Como he dicho en aquella ocasión, la temática planteada ha sido a su vez analizada por este Tribunal en otros casos, en los que se ha enfatizado la naturaleza excepcional que tiene la facultad revocatoria ejercida por la Administración cuando decide en su propia sede dejar sin efecto un acto administrativo que está firme y que ha generado derechos subjetivos.-
De ese modo, considerando las distinta s razones y la evolución que han tenido las opiniones que se han vertido sobre el tema, este Tribunal en autos Corte Nº50/98 "Minera Andina S.A y Víctor M. Contreras y CIA SA c/ Provincia de Catamarca - s/ Acción Contenciosa Administrativa de Ilegitimidad", ha tenido la oportunidad de formular numerosas consideraciones a las que me remito en honor a la brevedad.-
En lo que aquí concierne, cabe señalar que el Estado demandado, invocando el Art.33 del Código de Procedimientos Administrativo afirma que la administración puede ejercer la facultad revocatoria de oficio y en su propia sede, cuando el derecho se hubiera otorgado expresa y validamente a titulo precario. Y que dada la naturaleza del derecho, no es necesario dar intervención al administrado, ya que no gozando el administrado del derecho a la estabilidad en el empleo publico, la revocación es absolutamente legítima.-
Expuesto el argumento primordial para revocar, es necesario recrear aquí el principio esbozado en aquellos precedentes, que se asienta sobre la naturaleza excepcional que tiene la facultad revocatoria ejercida por la Administración en los distintos supuestos legales en los que se ha admitido tal posibilidad, dejando a salvo siempre la necesidad de garantizar el derecho de defensa del particular, que supone como paso previo a la revocación del acto, la posibilidad de dar intervención al interesado, para que éste pueda proponer pretensiones y defensas respecto a sus intereses y derechos, habiéndose sostenido que su omisión constituye un vicio de procedimiento.-
Por consiguiente se afirma que la actividad administrativa incurre en vicio de juridicidad cuando no se sigue el procedimiento previsto por el ordenamiento jurídico, el acto se dicta sin cumplir con los recaudos formales impuestos o sin escuchar a los interesados. Premisa que se aplica y profundiza cuando la Administración ejerce facultades discrecionales. (Juan Domingo Sesión, “Administración Publica. Actividad Reglada, Discrecional y Técnica” ed. Lexis Nexis Depalma Buenos Aires, 2004, pp 377/382).-
De allí entonces que un análisis preliminar de la cuestión me lleve a ponderar la naturaleza de los derechos humanos afectados y a verificar en este caso, el modo en que se ha ejercido la facultad revocatoria, donde la recurrente aduce entre otras cosas, que se le da de baja de la Administración sin ponderar su situación en particular, que no existe en el caso el informe previo por parte del superior directo, que no se inició un procedimiento administrativo como era debido, donde se le garantizara el ejercicio de sus derechos, que la violación de las formas esenciales tornan al acto nulo.-
He de señalar que un examen profundo de la cuestión, me obliga a ingresar en el estudio del desarrollo de los derechos humanos en el ámbito del derecho administrativo, por lo que en particular me interesa destacar, que el Art.8 del Pacto de San José de Costa Rica, así como otros instrumentos internacionales estatuyen sobre garantías judiciales que se han de observar en el orden interno.-
Y en conexión con ello, se podría decir que el principio que consagra la garantía del debido proceso en el Art. 8 de la C.N. se ha extendido a la defensa de los derechos de los particulares frente a la Administración y lo mismo ocurre con el principio de la tutela judicial efectiva, cuya proyección, en sede administrativa ha sido destacada por la doctrina más prestigiosa. (Cassagne, Juan Carlos- "La prohibición de arbitrariedad y el control de la discrecionalidad administrativa por el Poder Judicial"). –
En sentido concordante la CSJN ha resuelto que las reglas sobre la defensa en juicio emergente del Art.18 de la Constitución Nacional trascienden el campo de lo meramente penal, y sus aspectos sustanciales deben ser observados en todo tipo de procesos, sin que quepa diferenciar causas criminales, juicios especiales o procedimientos administrativos. (Perrino, Pablo Esteban "El derecho a la tutela judicial efectiva y el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa").-
En las distintas oportunidades donde se ha analizado el ejercicio de la facultad revocatoria de actos presuntamente ilegítimos, así como se hizo referencia a que su fundamento no es otro que satisfacer el interés público comprometido en la vigencia de la juridicidad, del mismo modo y con no menor énfasis, se sostuvo que en el ejercicio de dicha potestad debe, ineludiblemente incorporarse como exigencia insoslayable el respeto a los derechos e intereses individuales que eventualmente pudieran llegar a verse afectados por el ejercicio de tal potestad.-
Que ello sin lugar a dudas está relacionado con la garantía del debido proceso adjetivo en el procedimiento administrativo, por lo que entiendo, la protección de los derechos y libertades individuales, impone la observancia de ciertos recaudos mínimos entre los cuales cabe resaltar a la mencionada garantía constitucional, que comprende como ya se dijo el derecho a ser oído, a ofrecer y producir pruebas, a una decisión fundada, traduciéndose en la necesidad de notificarle al administrado el procedimiento, de permitirle el acceso a la información, de considerar sus argumentos y razones al resolver. Garantía que por otra parte debe quedar necesariamente a salvo antes de la revocación de actos presuntamente viciados de nulidad absoluta.-
En consecuencia y haciendo aplicación de los principios esbozados, es dable concluir que en el presente caso la garantía del debido proceso adjetivo en el procedimiento administrativo ha sido desconocida por la Autoridad Administrativa, cuando dispone la revocación y con ello la desvinculación de la actora de la Administración, para luego a posteriori en el Art.3 del Decreto Nº216/2012 admitir la posibilidad de la reincorporación, previo el cumplimiento de un procedimiento donde se demuestre la legalidad de cada acto administrativo de designación y de aprobación de los contratos de locación de servicios.-
De ese modo, advierto la falta de elementos en la causa que hayan sido valoradas por la autoridad administrativa y que sirvan de respaldo y amparo para que el ejercicio de esta facultad que se sabe, excepcional, se encuentre justificada en el caso de autos.-
Así encuentro que la garantía del debido proceso en el procedimiento administrativo hubiera permitido a la Administración merituar cada situación en particular y restablecer la juridicidad en los casos en los que era manifiesta la ilegalidad de la designación.-
A los fines de aclarar mi posición, resulta ilustrativo plantearse hipotéticamente y preguntarse ¿si el contenido del acto que se examina, hubiera sido el mismo, de haberse enderezado el procedimiento administrativo como correspondía, antes y no después de dictado el acto revocatorio? Antes y no después debió entonces la Administración, recabar la información necesaria a fin de valorar cada caso en particular.-
De este modo, y distinguiendo entre formalidades esenciales y formalidades no esenciales, es dable concluir que el vicio formal no determina por si solo, de manera mecánica o automática la nulidad del acto, sino que es menester que ese vicio posea cierta trascendencia en orden a su repercusión o influencia sobre el propio contenido del acto.-
Surge entonces, que los objetivos loables que bien pudo tener la Administración cuando decide la revocación de los nombramientos se encuentran desdibujados por el ejercicio irregular que se hace de esta facultad excepcional, pues una interpretación que se autodefina como defensora de la dignidad de la persona humana no puede desconocer a la vez esta garantía -debido proceso en el procedimiento administrativo- que deriva del derecho de defensa y que es inherente al ser humano.-
Por ello y convencido de que la interpretación debe ser en un todo conforme a los derechos humanos o desde la dignidad del ser humano, he ha de señalar, el vicio en el procedimiento que encuentro configurado en el acto impugnado y que se materializa en la violación del derecho de defensa.-
De allí entonces que entienda que este acto revocatorio que avanza sobre los derechos de los particulares, deba ser respetuoso del principio de legalidad y del debido procedimiento que surgen de los Artículos 7 y 8 de la Ley de Procedimientos. (Canda, Fabián Omar "La revocación por oportunidad del acto administrativo"). Pues la actividad de la Administración se encuentra sometida de modo pleno y sin fisuras al principio de juridicidad.-
En sentido concordante, nuestro máximo Tribunal en la causa "Losicer, Jorge Alberto y otros c. BCRA" de fecha 26/06/2012 analiza detenidamente el alcance que corresponde asignarles en el orden interno a las garantías judiciales que son consagradas en distintos instrumentos internacionales.-
Resulta por ello ilustrativo recordar párrafos enteros de aquella sentencia, que fuera citada en la causa “Olivera Hausberger” que aclaran y refuerzan aún más el sentido de este voto, en el que concluyo que cualquier actuación de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo, sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal, pues “es un derecho humano” el obtener todas las garantías que permitan alcanzar soluciones justas, no estando la Administración excluida de cumplir con ese deber. Pues las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas.-
Descubierto entonces el vicio que presenta el procedimiento administrativo y que se materializa en la violación del derecho de defensa del administrado, he de señalar también el vicio en la causa y motivación que encuentro a su vez configurado en el acto administrativo impugnado.-
En torno a ello cabe señalar que la Administración defiende la legitimidad del Decreto impugnado afirmando que durante el período de prueba es posible revocar la designación, ya que el derecho otorgando durante el mismo tiene naturaleza precaria.-
Como se observará la postura del Estado, se enfrenta nuevamente a principios elementales y básicos del derecho administrativo que fueron desarrollados y aplicados por este Tribunal en distintos precedentes.-
En autos Corte Nº004/08 “Rasguido c /Municipalidad de Santa Rosa s/Amparo, he sostenido claramente que la razón de ser del período de prueba es precisamente valorar las condiciones de idoneidad del personal, “…por lo que si el resultado de las evaluaciones realizadas en las condiciones personales de los dependientes no conformaba a la Administración y si ellas han sido en efecto los presupuestos de hecho del acto impugnado, ninguna objeción cabía formular…”.-
Postura que fue reiterada luego por este Tribunal en autos Corte Nº005/2012 "Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) y otros c/ Municipalidad de El Alto s/ Acción de Amparo" oportunidad en la que al igual que sucede en el sub examine, se cuestionaba la facultad ejercida por el Titular del Ejecutivo Municipal de revocar en su propia sede, los decretos de designación en planta permanente de numerosos agentes y ello durante el transcurso del periodo de prueba.-
Es necesario recordar que la resolución de aquel caso comienza por señalar que “durante el período de prueba lo que se valora son las condiciones de idoneidad del administrado…” En esa oportunidad se advirtió que la temática planteada merecía especial consideración, ya que mas allá de comprobarse, que la cancelación había sido realizada en el tiempo durante el cual la Administración podía hacerlo validamente -por no haber transcurrido los seis meses-, un análisis mas profundo de la cuestión, llevaba a detectar los graves defectos que tenia el proceso de formación de la voluntad administrativa, y que claramente salían a la luz -como en el caso aquí planteado-, en el que invocándose la facultad revocatoria durante el tiempo en que el agente no goza de la estabilidad en el cargo, podía supuestamente la Administración cancelar válidamente las designaciones, aduciendo cualquier motivo, como fue en aquel caso “la falta de partida presupuestaria”. Dicha cuestión llamó la atención a este Cuerpo, ya que se ponía de manifiesto la discordancia entre la facultad -imitada- que es concedida a la Administración para cancelar la designación durante el período de prueba y la finalidad de la norma. Es así que en dicho caso, se llegó a determinar la notoria incongruencia que presentaba el acto administrativo que “amparándose” en el período de prueba, decide la revocación de la designación sin considerar la idoneidad del agente, lo cual dejaba entrever claramente el vicio en la finalidad del acto. Por lo que concluye el Tribunal, que el ejercicio de la potestad revocatoria había sido empleado para un fin distinto.-
Y en absoluta concordancia con este parecer, es del caso traer a colación, lo sostenido por nuestro Máximo Tribunal en un supuesto similar donde expresó: “Que debe dejarse sin efecto la sentencia que denegó a la actora el derecho a la estabilidad, tanto la propia del empleado público como la correspondiente al período de gestación, si en el acto que decidió la separación del cargo la Administración se limitó a señalar que la agente no había adquirido ese derecho, porque no había transcurrido el período de doce meses de prueba previsto en el decreto 66/99 y que, por ese motivo, dispuso la cancelación de su designación en planta permanente, pues, la mera circunstancia de que el plazo no hubiera transcurrido no resulta suficiente para justificar la validez del acto, porque, del Art.17, inc. a), de la Ley 25.164 resulta que el período de prueba tiene como objetivo la evaluación de la idoneidad del agente, y por ello, un acto que cancela una designación sin tener en cuenta esa circunstancia no sólo carece de causa y motivación suficientes sino que, además, tiene un vicio en su finalidad, en los términos del Art.7°, inc. f), del Decreto Ley 19.549”. (CSJN, “Micheli, Julieta Ethel c/ Estado Nacional - Justicia y Derechos Humanos - 15-12-09).-
Ahora bien, trasladando estos principios al sub-examine, en el cual se invoca expresamente el ejercicio de la facultad revocatoria que tiene la Administración durante el período de prueba, a tal punto que se lo llega a comparar con el contrato a prueba del derecho laboral privado, he de señalar puntualmente, que ello en modo alguno puede justificar una resolución en la que los motivos que se invocan no son atendibles porque no se relacionan con la circunstancia a la que refiere.-
Y ello porque como he afirmado al comienzo de este voto, no está discusión que la propia ley de procedimiento administrativo autoriza la revocación, modificación o sustitución del acto si el derecho se hubiere otorgado expresamente a título precario, como es que el surge durante el -período de prueba- en que el administrado no puede cuestionar las valoraciones respecto a las condiciones de idoneidad que realiza la Administración. Pero es obvio, que en virtud de los principios de juridicidad administrativa, esa revocación, modificación o sustitución, no debe ser arbitraria sino fundada en motivos de buena administración y respetando la legalidad vigente.-
Es que tratándose de un acto discrecional, asume la condición de requisito insoslayable, la justificación objetiva de la decisión administrativa, pues al administrado se le deben dar las razones de porque se decide de la forma en que se decide. Es decir, en el caso en estudio, se le debieron exponer razones referentes a las condiciones de idoneidad que se evaluaron y que no conformaron a la Administración. Y ello es así, por que si se invoca el poder discrecional que tiene la Administración para evaluar durante los primeros seis meses las condiciones de idoneidad, no es posible que luego la decisión no se acomode al “encuadre” que la misma Administración le dio y termine invocando cuestiones de “conveniencia y oportunidad fundadas en el interés publico” que nada tienen que ver con este punto, lo cual denota solo una fundamentación aparente, ambigua y confusa.-
En fin, observo que del acto administrativo impugnado solo se extraen afirmaciones vagas, genéricas, imprecisas e indeterminadas, que no constituyen los “presupuestos de hecho” a los que hace referencia de modo puntual el precedente citado de este Tribunal.-
Encuentro así que el acto administrativo además de presentar el vicio en el procedimiento, denota incoherencia, incongruencia, falta de motivación, desviación de su finalidad, en suma grave arbitrariedad.-
Cabe por lo tanto concluir que el ejercicio de la potestad revocatoria impone siempre la observancia de determinados recaudos legales, ya que la sola circunstancia de que se la ejerza en tiempo oportuno, no es razón suficiente para otorgarle validez al acto. En dicha dirección también es necesario puntualizar que en el ejercicio de facultades discrecionales la necesidad de la motivación se profundiza, ya que ella sin duda, es un resguardo frente a la arbitrariedad.-
Por último cabe señalar que la actora reclama los salarios caídos desde el momento en que se produce la baja de la Administración Pública, aduciendo como argumento central la ilegalidad de la disposición que así lo dispuso y añadiendo como reclamo independiente la reparación del daño moral en la suma de $30.000, en razón de haber quedado en forma injustificada sin trabajo, lo que le generó graves perjuicios ya que era el único sostén de su familia. Asimismo dada la ilegalidad y la injusticia de la resolución cuestionada, también reclama la reparación del daño psicológico, rubros a los que solicita se añada, intereses y la correspondiente actualización monetaria.-
Respecto a ello, es oportuno recordar que este Cuerpo en concordancia con la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, ha resuelto en algún caso que en principio, es improcedente el pago de salarios por funciones no desempeñadas por los agentes públicos dados ilegítimamente de baja. Pero he de aclarar, que la improcedencia del pago como “salarios caídos” no excluye -en supuestos excepcionales- el derecho al cobro de una suma que resarza adecuadamente los perjuicios efectivamente causados por el cese ilícito anulado.-
Y ello por que se entiende, conforme el curso natural y ordinario de las cosas, que la pérdida del empleo produce un daño cierto, como es la supresión de los haberes que se venían percibiendo y de los restantes beneficios económicos, previsionales y sociales.-
Ahora bien, es necesarios remarcar que en los supuestos en que se admite tal reclamo, se afirma que la sola inferencia del daño, no exime a la parte interesada de probar la cuantía, magnitud o entidad del daño producido, puesto que como bien lo señala la jurisprudencia en virtud del juego interactivo y dinámico de las cargas en materia probatoria, propio del proceso contencioso administrativo corresponde supeditar el monto de tal perjuicio a la demostración que sobre la magnitud del mismo efectúe la actora y en tal caso a la prueba en contrario de la demandada. En tal sentido se afirma que la presunción relativa a que el cese ilegítimo del vínculo laboral le provoca al empleado público un detrimento patrimonial susceptible de resarcimiento, no conlleva que la reparación se identifique con la totalidad de los salarios dejados de percibir durante el período en que perduró la separación del cargo. Y ello es así, porque si bien el empleado sufre un daño que inicialmente equivale a la privación de su sueldo, no es lógico reputar que la subsistencia de tal perjuicio se prolongue más allá de un tiempo prudencial, suficiente para la obtención de otra actividad lucrativa. (Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires- González, Jorge Adrián c. Municipalidad de Esteban Echeverría • 21/12/2011).-
Expuesto ello, encuentro que en el caso de autos, la parte actora se limita a reclamar las sumas equivalentes a los salarios caídos, como la correspondiente a los daños y perjuicios causados por el acto impugnado, sin aportar ningún elemento de prueba del cual inferir su magnitud o cuantía, por lo que creo pertinente diferir la fijación del monto a resarcir en concepto de daños y perjuicios a la etapa de ejecución de sentencia.-
Aclaro una vez más, que el resultado económico al que se arribe -de ser ello acreditado- busca restablecer la situación jurídica subjetiva vulnerada por el actuar ilegítimo de la Administración, el que no procederá por las razones expuestas, a titulo de salarios caídos, sino como indemnización en concepto de reparación de los perjuicios que el cese ilegítimo le hubiera causado.-
En consecuencia conforme a lo expuesto, propicio hacer lugar a la acción interpuesta y revocar por las razones dadas el Decreto Nº216/2012, condenando al Estado Provincial a reincorporar a la recurrente en el cargo que ocupaba, abonándole los daños y perjuicios causados, cuya entidad fuera demostrada y determinada en la etapa de ejecución de sentencia. Así voto.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cippitelli dijo:
Ante las disímiles opiniones formuladas por mis pares en torno al planteo, motivo de la convocatoria, me corresponde por el orden de votación conformar mayoría, y a ese fin me adhiero a la apreciación y solución contenida en el primer voto y en ese sentido expido el mío.-
Mi postura se fundamenta en la similitud que presenta el caso planteado en estos autos, y la opinión en idéntico sentido que da primer voto al que hoy adhiero, con lo ya expresado por mi parte en autos -Expte. N°041/13 “PONS, Cristina Alejandra - c/Estado Provincial - s/Acción Contenciosa Administrativa” en el que sostuve : " …A fin de abordar la cuestión sustancial del planteo cabe advertir que los yerros endilgados por la actora a los actos administrativos que por esta vía pretende se declaren su nulidad, han sido por distintas situaciones, y en diferentes causas, motivos de tratamiento por este Tribunal.".-
Tanto ello es así, que el Decreto Acuerdo N°216/12 en gran parte de su motivación hace hincapiés a los diversos precedentes de esta Corte, a los que cita, en parte reproduce y expresa respetar su contenido y decidir conforme a estos criterios.-
A su vez, la actitud señalada en el proceder de la autoridad administrativa demandada, en la elaboración de los instrumentos objetos de impugnación, vuelven a reflejarse en el desarrollo del dictamen del Sr. Procurador General de la Corte, al avaluar la situación de la actora y emitir su parecer al respecto.-
Que ante ello voy a anticipar que en coincidencia con las formulaciones consignadas en el dictamen de mención, que valga insistir sigue las pautas señeras de este Tribunal, la situación presentada a debate no puede tener andamiento.-
En esa línea de pensamiento cabe partir de la estabilidad del empleo público, que es el derecho subjetivo adquirido y vulnerado que reclama la parte actora. Al respecto no existe duda alguna que es un beneficio del personal permanente, en tanto el Art.18 del Estatuto refiriéndose a la misma, regula que es el derecho del agente permanente, de conservar el empleo, la jerarquía y el nivel alcanzado. Pero en lo que aquí atañe, en lo esencial el Art.14 indica que: “El nombramiento del personal permanente tendrá carácter provisional durante los seis primeros meses del servicio efectivo”. De ello deviene que durante este período, el agente no goza del derecho de estabilidad, entonces al contar la actora con menos de dos meses de antigüedad como empleada en planta permanente, carece del derecho de estabilidad al que denuncia lesionado, y sin que ello se modifique, con su ingreso a la Administración mediante contrato de locación de servicios veinte días antes de su pase a permanente.-
En consecuencia, el derecho nacido del acto, decreto de designación, no tiene carácter de derecho perfecto, de derecho subjetivo, circunstancia que no puede dejarse de lado, pues la situación de revista precaria en este período, permitió a la Administración ejercer su derecho de revocar la designación.-
Cabe insistir, no gozan de estabilidad el personal que no haya cumplido el lapso mínimo de ejercicio efectivo de su cargo o empleo, requerido por las normas, en ese entendimiento ante la concreta situación de la actora, la alegación de su derecho de estabilidad vulnerado queda sin sustento.-
A su vez al no existir afectación de derecho subjetivo adquirido, de estabilidad, igual suerte corren los otros agravios formulados, referente al debido proceso, falta de sumario, derecho a ser oído puesto que la cesación de empleo no responde a una sanción sino a la facultad revocatoria propia de la Administración en este período. Tampoco y por igual motivo correspondía a la Administración instar la vía judicial por medio de la acción de lesividad, dado que el carácter de provisional que reviste el nombramiento en el lapso de seis meses, no ha generado ningún derecho subjetivo a favor de la administrada.-
Del mismo modo considero que la falta de informe del superior sea un obstáculo para que la Administración en uso de facultades propias decida la revocación, primero porque el informe es necesario transcurridos los seis meses para adquirir el nombramiento el carácter de definitivo, como así también porque no es en la falta de idoneidad del agente en los que se fundamenta la decisión, sino que son otros los argumentos y cabe destacar, los mismos no han sido cuestionados por la ocurrente y porque en el supuesto de existir tal informe en esta etapa, la precariedad de la relación impide al administrado cuestionar la valoraciones de las condiciones de idoneidad que pueda realizar la Administración al determinar dejar sin efecto el nombramiento.-
Luego la afectación al principio de congruencia denunciado al haberse referido el instrumento por el que se rechaza el recurso de reconsideración, a la falta de constancia de haber superado el proceso de selección previo, no me parece que sea un agravio de recibo, dado que la razón que pueda tener la accionante de la incorporación de este nuevo argumento inserto en el acto en cuestión, no advierto el perjuicio que ello le pueda causar en tanto es un fundamento a mayor abundamiento -obiter dicta- toda vez que el fundamento principal, se sustenta en el Art.14 y dicha norma en su última parte establece que, no obstante haber superado los requisitos de admisión, la Administración conserva en el período provisorio de prestación de servicio efectivo de seis meses la facultad revocatoria. Con ello quiero significar que al haberse dictado el acto antes de los seis meses de prestación efectiva de servicio ninguna circunstancia formal aludida, puede llegar a gravitar en la decisión de cancelar el nombramiento.-
Por todo ello y haciendo propio también lo expresado por el Sr. Procurador General en su Dictamen de fs.129/134vta. y dándolo por reproducido en el presente en aras a la brevedad, es que comparto, con la Sra. Ministro que encabeza el Acuerdo, que la Administración demandada ha ejercido regularmente sus facultades legales y en consecuencia, la acción intentada debe rechazarse en todas sus partes. Es mi voto.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Sesto de Leiva dijo:
Con costas a la parte actora que resulta vencida.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cáceres dijo:
Conforme a como he resuelto la primera cuestión planteada, las costas corresponden a la demandada.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cippitelli dijo:
Adhiero a la conclusión expuesta por la Sra. Ministra, Dra. Sesto de Leiva, votando en igual sentido.-
Con lo que se dio por terminado el Acto, quedando acordada la siguiente Sentencia, doy fe.-
Fdo: Dres. José Ricardo Cáceres (Presidente), EN DISIDENCIA, Luis Raúl Cippitelli (Ministro Decano), Amelia del Valle Sesto de Leiva (Ministro Vicedecano). Ante mi: Esc. Elsa Lucrecia Arce (Secretaria - Corte de Justicia).-
San Fernando del Valle de Catamarca, 11 de agosto de 2015.-
Y VISTOS:
El Acuerdo de Ministros que antecede y por mayoría de votos,
LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA
(con la disidencia del Dr. Cáceres)
RESUELVE:
1) Rechazar la Acción Contencioso Administrativa interpuesta por la Sra. Isabel Verónica Aldeco en contra del Estado Provincial.-
2) Imponer las costas a la parte actora que resulta vencida.-
3) Diferir la regulación de honorarios para su oportunidad.-
4) Protocolícese, hágase saber y oportunamente archívense.- -
Fdo: Dres. José Ricardo Cáceres (Presidente), EN DISIDENCIA, Luis Raúl Cippitelli (Ministro Decano), Amelia del Valle Sesto de Leiva (Ministro Vicedecano). Ante mi: Esc. Elsa Lucrecia Arce (Secretaria - Corte de Justicia).- - |
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