| Texto | SENTENCIA DEFINITIVA NÚMERO: Veintitrés
San Fernando del Valle de Catamarca, 10 de julio de 2015.-
Y VISTOS:
Estos autos Corte Nº 041/2013 "PONS, Cristina Alejandra - c/ ESTADO PROVINCIAL - s/ Acción Contencioso Administrativa", en los que a fs.95 tiene lugar la Audiencia que prescribe el Art.39 del Código Contencioso Administrativo, obrando a fs.96/99vta., Dictamen Nº 11/2015, llamándose autos para Sentencia a fs.100.-
En este estado el Tribunal se plantea las siguientes cuestiones a resolver:
1) ¿Es procedente la Acción Contencioso Administrativa interpuesta?. En su caso ¿Qué pronunciamiento corresponde.-
2) Costas.-
Practicado el sorteo conforme al acta obrante a fs.101vta. dio el siguiente orden de votación: Ministros Dres. LUIS RAÚL CIPPITELLI, AMELIA DEL VALLE SESTO DE LEIVA y JOSÉ RICARDO CÁCERES.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cippitelli dijo:
Cristina Alejandra Pons, con patrocinio letrado, promueve demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción en contra del Estado Provincial a raíz del dictado de los instrumentos, Decreto Acuerdo Nº 216/12 emanado del Ejecutivo Provincial que revoca la incorporación a la planta de personal permanente de la Administración Pública Provincial a los agentes que se identifican en el anexo del Decreto Acuerdo Nº 2116/11 de fecha 01 de diciembre de 2011 y el Decreto G. y J. Nº 386/13, que rechaza el Recurso Administrativo interpuesto en su contra. Solicita se declare la nulidad de ambos actos, se reincorpore a la suscripta en el cargo que ostentaba y se ordene el pago de salarios caídos a partir de la fecha de su desvinculación hasta la reincorporación, más actualización monetaria, intereses, aportes jubilatorios y de la obra social, más daños y perjuicios ocasionados a su persona, con costas.-
Refiere a los presupuestos extrínsecos e intrínsicos que hacen a la habilitación de esta instancia y afirma y justifica por que los mismos se encuentran debidamente cumplidos.-
En relación a los hechos expone que era empleada de la Administración Pública, dependiente del programa de Seguridad Vial -Subsecretaría de Seguridad-, desde el 01/12/11, en categoría Nº 10, administrativo planta permanente, en virtud del Decreto Acuerdo Nº 2116/11. Dicha relación se había iniciado con anterioridad como personal contratado con fecha 09/11/11.-
Manifiesta que es madre de tres hijos en edad escolar, y que es el único sostén económico de su familia, al haber su cónyuge sufrido un accidente laboral en la Planta Industrial El Pantanillo y se encuentra tramitando ante la ANSES el beneficio de su retiro transitorio por invalidez.-
Luego refiere a los motivos que dan lugar a la nulidad de los decretos que impugna, los cuales han revocado su incorporación a planta permanente.-
En ese contexto, denuncia la ausencia de elementos esenciales del acto administrativo, en el Decreto Acuerdo Nº 216/12 conforme a lo previsto en el Art.29 inc. b) del C.P.A.; Violación de la ley aplicable: Estabilidad del Empleo Público; Inexistencia de hechos: dada a la ausencia del informe del Superior Directo, que indique su falta de idoneidad, en tanto la causal o motivo de cesantía debe expresarse en forma concreta. Violación del debido proceso adjetivo, alude al derecho a ser oído, la falta de inicio de sumario, violación del derecho de defensa, del período de prueba, falta de hechos concretos que motiven la resolución. Que al ser el Decreto Nº 2116/11, -instrumento que dispone su pase a planta permanente- un acto regular, la Administración no pudo dejarlo sin efecto en sede administrativa, por que el mismo ya había generado derechos subjetivos a favor de los beneficiarios, lo que implica un verdadero límite a la facultad de revocación, y en tal caso debió la Administración iniciar acción de lesividad garantizando su derecho de defensa. De este modo el Decreto Nº 216/12 es nulo al no haber contado la Administración con la facultad de revocación y no haber seguido la vía legal establecida por el Art.32 del C.P.Adm.-
Finalmente indica que el Decreto G y J Nº 386/13 es nulo por violación al principio de congruencia, al incorporar un nuevo argumento para sostener la validez del acto administrativo pues, para justificar la baja de la Administración Pública, incorpora el dictamen de Asesoría de Gobierno, en el que se expresa que no consta que el recurrente haya superado el proceso de selección previa.-
Indica los daños que se deben indemnizar, materiales, morales, psicológicos, todo ellos padecidos como consecuencia de los instrumentos que impugna.-
Hace reserva del caso federal.-
Ofrece pruebas Documental: a) Copia Decreto G. y J. Nº 386/13 en 2fs.; b) Copia Decreto G y J Nº 1860/11, Contrato de locación de servicios, en 4fs; c) Copia de Decreto Acuerdo Nº 216 en 13fs. d) Nota dirigida al Coordinador del Consejo de Seguridad Vial y Certificación de Servicios en 3fs. ; e) Certificado de Servicios en Cámara de Diputados de la Provincia 1f.; f) Historias Clínicas de Camila Aparicio Pons, en 3fs.; g) Acta de Matrimonio en 1f.; h) Partidas de Nacimientos de Ignacio Nahuel, Camila Agostina y Ana Paula Aparicio Pons en 3 fs
Informativa: Se oficie al Poder Ejecutivo Provincial a fin que remita el Expte. Letra “P” Nº 1794/12, encontrándose facultado para intervenir el Dr. Roberto Díaz y/o persona que designe.-
Prueba Pericial: para el caso de ser procedente el reclamo por los salarios caídos, solicita en forma subsidiaria que se designe Perito Contador a los fines de determinar, cual es el haber o sueldo de una persona en actividad, en el puesto y categoría según el escalafón legal establecido, desde la fecha de suspensión hasta la del efectivo pago, con el interés de ley y la actualización monetaria
Que previa vista al Ministerio Público, a fs.59 se resuelve declarar “prima facie” la Jurisdicción y Competencia del Tribunal para entender en la presente causa.-
A fs.65/68 responde traslado la demanda. Niega los hechos y solicita el rechazo de la acción.-
Ofrece Prueba: Informativa se oficie a: 1) Subsecretaría de Recursos Humanos, a los efectos que remita Expte. Letra “P” Nº 1794/12 “Pons, Cristina Alejandra s/ Recursos de Reconsideración contra Decreto Acuerdo Nº 216/12, o en su caso copia certificada del mismo.-
Abierta la causa a prueba, en el período determinado las partes han producido, la actora documental e informativa y la demandada informativa.-
Fijada la Audiencia para que las partes aleguen sobre el mérito de la causa, comparecen la actora y la demandada
Previa vista al Ministerio Público Fiscal, se dicta el llamado de autos para sentencia y firme el proveído se realiza el acto de sorteo y conforme a su resultado consignado en Acta de fs. 224 me corresponde iniciar el acuerdo.-
Con ese fin vale precisar que en la presente causa la parte actora pretende la declaración de nulidad del Decreto G. y J. N° 386/13 dictado por el Poder Ejecutivo Provincial, en el que se resuelve rechazar el Recurso de Reconsideración deducido en contra del Decreto Acuerdo Nº 216/12 mediante el cual se ha revocado la incorporación a la planta permanente de la Administración Pública Provincial a los agentes identificados en el anexo del Decreto Acuerdo Nº 2116 de fecha 01 de diciembre de 2011, entre los que se encuentran Cristina Alejandra Pons
Ahora bien, conforme es criterio de esta Corte corresponde previo a todo revisar nuevamente en esta etapa procesal, la existencia de los requisitos que exige la habilitación de esta instancia judicial. Al respecto siempre afirmamos que, no obstante haber sido ya declarada la jurisdicción y competencia de este Tribunal, la resolución es a prima facie, no causa estado y nada impide ejercer en la oportunidad de dictar sentencia la verificación de dichos presupuestos.
En ese marco se aprecia que, el acto administrativo objeto de impugnación proviene de autoridad competente y de última instancia, y es una decisión definitiva, que causa estado, al no haber recurso administrativo, que pueda interponerse en su contra. A su vez la demanda ha sido presentada dentro de los veinte días tal como dispone el Art.7 del C.C.A., por lo que corresponde confirmar la Jurisdicción y Competencia de este Tribunal, ya declarada
A fin de abordar la cuestión sustancial del planteo cabe advertir que los yerros endilgados por la actora a los actos administrativos que por esta vía pretende se declaren su nulidad, han sido por distintas situaciones, y en diferentes causas, motivos de tratamiento por este Tribunal.-
Tanto ello es así, que el Decreto Acuerdo N° 216/12 en gran parte de su motivación hace hincapié a los diversos precedentes de esta Corte, a los que cita, en parte reproduce y expresa respetar su contenido y decidir conforme a estos criterios.-
A su vez, la actitud señalada en el proceder de la autoridad administrativa demandada, en la elaboración de los instrumentos objetos de impugnación, vuelven a reflejarse en el desarrollo del dictamen del Sr. Procurador General de la Corte, al avaluar la situación de la actora y emitir su parecer al respecto.-
Que ante ello voy a anticipar que en coincidencia con las formulaciones consignadas en el dictamen de mención, que valga insistir sigue las pautas señeras de este Tribunal, la situación presentada a debate no puede tener andamiento.-
En esa línea de pensamiento cabe partir de la estabilidad del empleo público, que es el derecho subjetivo adquirido y vulnerado que reclama la parte actora. Al respecto no existe duda alguna que es un beneficio del personal permanente, en tanto el Art.18 del Estatuto refiriéndose a la misma, regula que es el derecho del agente permanente, de conservar el empleo, la jerarquía y el nivel alcanzado. Pero en lo que aquí atañe, en lo esencial el Art.14 indica que:” El nombramiento del personal permanente tendrá carácter provisional durante los seis primeros meses del servicio efectivo”. De ello deviene que durante este período, el agente no goza del derecho de estabilidad. Entonces al contar la actora con menos de dos meses de antigüedad como empleada en planta permanente, carece del derecho de estabilidad al que denuncia lesionado, y sin que ello se modifique, con su ingreso a la Administración mediante contrato de locación de servicio veinte días antes de su pase a permanente.-
En consecuencia, el derecho nacido del acto, decreto de designación, no tiene carácter de derecho perfecto, de derecho subjetivo, circunstancia que no puede dejarse de lado, pues la situación de revista precaria en este período, permitió a la Administración ejercer su derecho de revocar la designación.-
Cabe insistir no gozan de estabilidad el personal que no haya cumplido el lapso mínimo de ejercicio efectivo de su cargo o empleo, requerido por las normas, en ese entendimiento ante la concreta situación de la actora la alegación de su derecho de estabilidad vulnerado queda sin sustento.-
A su vez al no existir afectación de derecho subjetivo adquirido, de estabilidad, igual suerte corren los otros agravios formulados, referente al debido proceso, falta de sumario, derecho a ser oído puesto que la cesación de empleo no responde a una sanción sino a la facultad revocatoria propia de la Administración en este período. Tampoco y por igual motivo correspondía a la Administración instar la vía judicial por medio de la acción de lesividad, dado que el carácter de provisional que reviste el nombramiento en el lapso de seis meses, no ha generado ningún derecho subjetivo a favor de la administrada.-
Del mismo modo considero que la falta de informe del superior sea un obstáculo para que la Administración en uso de facultades propias decida la revocación, primero porque el informe es necesario transcurrido los seis meses para adquirir el nombramiento el carácter de definitivo, como así también porque no es en la falta de idoneidad del agente en los que se fundamenta la decisión, sino que son otros los argumentos y cabe destacar, los mismos no han sido cuestionados por la ocurrente y porque en el supuesto de existir tal informe en esta etapa, la precariedad de la relación impide al administrado cuestionar la valoraciones de las condiciones de idoneidad que pueda realizar la Administración al determinar dejar sin efecto el nombramiento
Luego, la afectación al principio de congruencia denunciado al haberse referido el instrumento por el que se rechaza el recurso de reconsideración, a la falta de constancia de haber superado el proceso de selección previo, no me parece que sea un agravio de recibo, dado que la razón que pueda tener la accionante de la incorporación de este nuevo argumento inserto en el acto en cuestión, no advierto el perjuicio que ello le pueda causar en tanto es un fundamento a mayor abundamiento -obiter dicta- toda vez que el fundamento principal se sustenta en el Art.14 y dicha norma en su última parte establece que, no obstante haber superado los requisitos de admisión, la Administración conserva en el período provisorio de prestación de servicio efectivo de seis meses la facultad revocatoria. Con ello quiero significar que al haberse dictado el acto antes de los seis meses de prestación efectiva de servicio ninguna circunstancia formal aludida, puede llegar a gravitar en la decisión de cancelar el nombramiento.-
Finalmente y en relación a los distintos ítems de pagos reclamados, las razones expuestas dejan a los mismos sin materia
Las consideraciones efectuadas me llevan a concluir que habiendo la Administración ejercido su facultad revocatoria en tiempo propio en relación al tiempo de servicio efectivo prestado por la actora la acción deducida debe ser rechazada. Es mi voto
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Sesto de leiva dijo:
Comparto en un todo las consideraciones formuladas por el Sr. Ministro que inaugura el Acto y adhiero a la solución final propuesta, por lo que me pronuncio en idéntico sentido.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cáceres dijo:
Por la presente demanda contenciosa administrativa, la recurrente solicita se declare la nulidad del Decreto Nº 216/12 por medio del cual el Ejecutivo Provincial dispuso la revocación de su designación como empleada de planta permanente, condición que fuera adquirida mediante el Decreto Nº 2116/11.-
De este modo, y teniendo en cuenta los fundamentos esgrimidos por la actora en la demanda, como los aducidos por el Estado Provincial al contestar demanda -cuya reproducción efectúa de modo acabado el Sr. Procurador en el dictamen que obra a fs.96/99 vta. he de precisar que la temática planteada gira entonces, en determinar si el ejercicio de la facultad revocatoria ha sido realizada respetando los principios y garantías constitucionales, pues cabe aclarar que en el caso, no está en discusión la naturaleza del vínculo que unió a la actora con el Estado Provincial a través del contrato de locación de servicio en función del cual desempeñó tareas en el Consejo de Seguridad Vial -Sub Secretaria de Seguridad-, ni tampoco se cuestiona la posibilidad que tiene la Administración de merituar en cada caso y durante los primeros seis meses las condiciones y capacidades del personal que contrata, pues se sabe durante ese tiempo la designación del personal reviste carácter provisorio
Por lo dicho no será entonces el decreto de designación su validez y eficacia lo que deba analizarse, sino antes bien, será la racionalidad y su regularidad -es decir el modo- en como se ha ejercido esa facultad discrecional y que se materializa en el acto revocatorio, lo que se trae a revision.-
Aclarado ello y examinando los elementos que obran en la causa, surge evidente que al tiempo en que se produce la revocación de la designación mediante el Decreto Nº 216/12 -20/01/12-, se encontraba en curso el período de prueba, ya que no habían transcurrido los 6 meses de servicio efectivo desde la incorporación de la actora a planta permanente ocurrida el día 01/12/11 mediante el Decreto Nº 2116/11
Entonces y conforme a principios esbozados por este Tribunal, durante ese tiempo es posible la cancelación de la designación, si el resultado de las condiciones personales de los dependientes no conforma a la Administración, ya que la razón de ser de dicho período, es precisamente brindar la oportunidad de valorar las condiciones de idoneidad del administrado
Ahora bien y dada la similitud que presenta el sub-examine con lo resuelto por este Tribunal, en autos Corte Nº 024/2012 "Olivera Hausberger, Valeria del Valle - c/ Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Provincia de Catamarca - s/ Acción de Amparo", me veo obligado a reproducir todo lo allí expuesto, oportunidad en la que la actora al igual que lo hace la aquí accionante, aducía la nulidad absoluta del mismo acto revocatorio, por transgredir el ordenamiento jurídico, destacando fundamentalmente los vicios en la causa, objeto, procedimiento y finalidad
Desde un principio he de señalar aquí el vicio en el procedimiento que encuentro configurado en el acto revocatorio. Como he dicho en aquella ocasión, la temática planteada ha sido a su vez analizada por este Tribunal en otros casos, en los que se ha enfatizado la naturaleza excepcional que tiene la facultad revocatoria ejercida por la Administración cuando decide en su propia sede dejar sin efecto un acto administrativo que está firme y que ha generado derechos subjetivos.-
De ese modo, considerando las distintas razones y la evolución que han tenido las opiniones que se han vertido sobre el tema, este Tribunal en autos Corte Nº 50/98 "Minera Andina S.A y Víctor M. Contreras y CIA S.A. c/ Provincia de Catamarca - s/ Acción Contenciosa Administrativa de Ilegitimidad", ha tenido la oportunidad de formular numerosas consideraciones a las que me remito en honor a la brevedad.-
En lo que aquí concierne, cabe señalar que el Estado demandado, invocando el Art.33 del Código de Procedimientos Administrativo afirma que la Administración puede ejercer la facultad revocatoria de oficio y en su propia sede, cuando el derecho se hubiera otorgado expresa y válidamente a título precario. Y que dada la naturaleza del derecho, no es necesario dar intervención al administrado, ya que no gozando el administrado del derecho a la estabilidad en el empleo público, la revocación es absolutamente legítima.-
Expuesto así el argumento central que justificaría en el caso la revocación, he de recrear aquí el principio esbozado en aquellos precedentes, que se asienta sobre la naturaleza excepcional que tiene la facultad revocatoria ejercida por la Administración, en los que se ha dejado a salvo, siempre, la necesidad de garantizar el derecho de defensa del particular, que supone como paso previo a la revocación del acto, la posibilidad de dar intervención al interesado, para que éste pueda proponer pretensiones y defensas respecto a sus intereses y derechos, habiéndose sostenido que su omisión constituye un vicio de procedimiento.-
Por consiguiente se afirma que la actividad administrativa incurre en vicio de juridicidad cuando no se sigue el procedimiento previsto por el ordenamiento jurídico, el acto se dicta sin cumplir con los recaudos formales impuestos o sin escuchar a los interesados… Premisa que se aplica y profundiza cuando la Administración ejerce facultades discrecionales. (Juan Domingo Sesión, “Administración Pública. Actividad Reglada, Discrecional y Técnica” ed. Lexis Nexis Depalma Buenos Aires, 2004, pp 377/382).-
De allí entonces que un análisis preliminar de la cuestión me lleve a ponderar la naturaleza de los derechos humanos afectados y a verificar en este caso, el modo en que se ha ejercido la facultad revocatoria, donde la recurrente aduce entre otras cosas, que se le da de baja de la Administración sin ponderar su situación en particular, que no existe en el caso el informe previo por parte del superior directo, que no se inició un procedimiento administrativo como era debido, donde se le garantizara el ejercicio de sus derechos, que la violación de las formas esenciales tornan al acto nulo.-
He de señalar que un examen profundo de la cuestión, me obliga a ingresar en el estudio del desarrollo de los derechos humanos en el ámbito del derecho administrativo, por lo que en particular me interesa destacar, que el Artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica, así como otros instrumentos internacionales estatuyen sobre garantías judiciales que se han de observar en el orden interno.-
Y en conexión con ello, se podría decir que el principio que consagra la garantía del debido proceso en el Art.18 de la C.N. se ha extendido a la defensa de los derechos de los particulares frente a la Administración y lo mismo ocurre con el principio de la tutela judicial efectiva, cuya proyección, en sede administrativa ha sido destacada por la doctrina más prestigiosa. (Cassagne, Juan Carlos "La prohibición de arbitrariedad y el control de la discrecionalidad administrativa por el Poder Judicial").-
En sentido concordante la CSJN ha resuelto que las reglas sobre la defensa en juicio emergente del Art.18 de la Constitución Nacional trascienden el campo de lo meramente penal, y sus aspectos sustanciales deben ser observados en todo tipo de procesos, sin que quepa diferenciar causas criminales, juicios especiales o procedimientos administrativos. (Perrino, Pablo Esteban "El derecho a la tutela judicial efectiva y el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa").-
En las distintas oportunidades donde se ha analizado el ejercicio de la facultad revocatoria de actos presuntamente ilegítimos, así como se hizo referencia a que su fundamento no es otro que satisfacer el interés público comprometido en la vigencia de la juridicidad, del mismo modo y con no menor énfasis, se sostuvo que en el ejercicio de dicha potestad debe, ineludiblemente incorporarse como exigencia insoslayable el respeto a los derechos e intereses individuales que eventualmente pudieran llegar a verse afectados por el ejercicio de tal potestad.-
Que ello sin lugar a dudas está relacionado con la garantía del debido proceso adjetivo en el procedimiento administrativo, por lo que entiendo, la protección de los derechos y libertades individuales, impone la observancia de ciertos recaudos mínimos entre los cuales cabe resaltar a la mencionada garantía constitucional, que comprende como ya se dijo el derecho a ser oído, a ofrecer y producir pruebas, a una decisión fundada, traduciéndose en la necesidad de notificarle al administrado el procedimiento, de permitirle el acceso a la información, de considerar sus argumentos y razones al resolver. Garantía que por otra parte debe quedar necesariamente a salvo antes de la revocación de actos presuntamente viciados de nulidad absoluta.-
En consecuencia y haciendo aplicación de los principios esbozados, es dable concluir que en el presente caso la garantía del debido proceso adjetivo en el procedimiento administrativo ha sido desconocida por la Autoridad Administrativa, cuando dispone la revocación y con ello la desvinculación de la actora de la Administración, para luego a posteriori en el Art.3 del Decreto Nº 216/2012 admitir la posibilidad de la reincorporación, previo el cumplimiento de un procedimiento donde se demuestre la legalidad de cada acto administrativo de designación y de aprobación de los contratos de locación de servicios.-
De ese modo, advierto la falta de elementos en la causa que hayan sido valoradas por la autoridad administrativa y que sirvan de respaldo y amparo para que el ejercicio de esta facultad que se sabe, excepcional, se encuentre justificada en el caso de autos.-
Así encuentro que la garantía del debido proceso en el procedimiento administrativo hubiera permitido a la Administración merituar cada situación en particular y restablecer la juridicidad en los casos en los que era manifiesta la ilegalidad de la designación.-
A los fines de aclarar mi posición, resulta ilustrativo plantearse hipotéticamente y preguntarse ¿si el contenido del acto que se examina, hubiera sido el mismo, de haberse enderezado el procedimiento administrativo como correspondía, antes y no después de dictado el acto revocatorio? Antes y no después debió entonces la Administración, recabar la información necesaria a fin de valorar cada caso en particular.-
De este modo, y distinguiendo entre formalidades esenciales y formalidades no esenciales, es dable concluir que el vicio formal no determina por si solo, de manera mecánica o automática la nulidad del acto, sino que es menester que ese vicio posea cierta trascendencia en orden a su repercusión o influencia sobre el propio contenido del acto.-
Surge entonces, que los objetivos loables que bien pudo tener la Administración cuando decide la revocación de los nombramientos se encuentran desdibujados por el ejercicio irregular que se hace de esta facultad excepcional, pues una interpretación que se autodefina como defensora de la dignidad de la persona humana no puede desconocer a la vez esta garantía -debido proceso en el procedimiento administrativo- que deriva del derecho de defensa y que es inherente al ser humano.-
Por ello y convencido de que la interpretación debe ser en un todo conforme a los derechos humanos o desde la dignidad del ser humano, he de señalar el vicio en el procedimiento, que encuentro configurado en el acto impugnado y que se materializa en la violación del derecho de defensa.-
De allí entonces que entienda que este acto revocatorio que avanza sobre los derechos de los particulares, deba ser respetuoso del principio de legalidad y del debido procedimiento que surgen de los Arts.7 y 8 de la Ley de Procedimientos. (Canda, Fabián Omar "La revocación por oportunidad del acto administrativo"). Pues la actividad de la Administración se encuentra sometida de modo pleno y sin fisuras al principio de juridicidad.-
En sentido concordante, nuestro Máximo Tribunal en la causa "Losicer, Jorge Alberto y otros c. BCRA" de fecha 26/06/2012 analiza detenidamente el alcance que corresponde asignarles en el orden interno a las garantías judiciales que son consagradas en distintos instrumentos internacionales.-
Resulta por ello ilustrativo recordar párrafos enteros de aquella sentencia, que fuera citada en la causa “Olivera Hausberger” que aclaran y refuerzan aún más el sentido de este voto, en el que concluyo que cualquier actuación de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo, sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal, pues “es un derecho humano” el obtener todas las garantías que permitan alcanzar soluciones justas, no estando la Administración excluida de cumplir con ese deber. Pues las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas.-
Descubierto entonces el vicio que presenta el procedimiento administrativo y que se materializa en la violación del derecho de defensa del administrado, he de señalar también el vicio en la causa y motivación que encuentro a su vez configurado en el acto administrativo impugnado.-
En torno a ello cabe señalar que la Administración defiende la legitimidad del Decreto impugnado afirmando que durante el período de prueba es posible revocar la designación, ya que el derecho otorgado durante el mismo tiene naturaleza precaria.-
Como se observará la postura del Estado, se enfrenta nuevamente a principios elementales y básicos del derecho administrativo que fueron desarrollados y aplicados por este Tribunal en distintos precedentes.-
En autos Corte Nº 004/08 “Rasguido c /Municipalidad de Santa Rosa s/Amparo, he sostenido claramente que la razón de ser del periodo de prueba es precisamente valorar las condiciones de idoneidad del personal, “…por lo que si el resultado de las evaluaciones realizadas en las condiciones personales de los dependientes no conformaba a la Administración y si ellas han sido en efecto los presupuestos de hecho del acto impugnado, ninguna objeción cabría formular…”.-
Postura que fue reiterada luego por este Tribunal en autos Corte Nº005/2012: "Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) y otros c/ Municipalidad de El Alto s/ Acción de Amparo" oportunidad en la que al igual que sucede en el sub examine, se cuestionaba la facultad ejercida por el Titular del Ejecutivo Municipal de revocar en su propia sede, los decretos de designación en planta permanente de numerosos agentes y ello durante el transcurso del período de prueba.-
Es necesario recordar que la resolución de aquel caso comienza por señalar que “durante el período de prueba lo que se valora son las condiciones de idoneidad del administrado…” En esa oportunidad se advirtió que la temática planteada merecía especial consideración, ya que mas allá de comprobarse, que la cancelación había sido realizada en el tiempo durante el cual {{{la Administración podía hacerlo validamente -por no haber transcurrido los seis meses-, un análisis mas profundo de la cuestión, llevaba a detectar los graves defectos que tenía el proceso de formación de la voluntad administrativa, y que claramente salían a la luz -como en el caso aquí planteado-, en el que invocándose la facultad revocatoria durante el tiempo en que el agente no goza de la estabilidad en el cargo, podía supuestamente la Administración cancelar validamente las designaciones, aduciendo cualquier motivo, como fue en aquel caso “la falta de partida presupuestaria”. Dicha cuestión llamó la atención a este Cuerpo, ya que se ponía de manifiesto la discordancia entre la facultad -limitada- que es concedida a la Administración para cancelar la designación durante el período de prueba y la finalidad de la norma. Y es así que en dicho caso, se llegó a determinar la notoria incongruencia que presentaba el acto administrativo que “amparándose” en el período de prueba, decide la revocación de la designación del agente sin considerar la idoneidad, lo cual dejaba entrever claramente el vicio en la finalidad del acto. Por lo que concluye el Tribunal, que el ejercicio de la potestad revocatoria había sido empleado par un fin distinto.-
Y en absoluta concordancia con este parecer, es del caso traer a colación, lo sostenido por nuestro Máximo Tribunal en un supuesto similar donde expresó: “Que debe dejarse sin efecto la sentencia que denegó a la actora el derecho a la estabilidad, tanto la propia del empleado público como la correspondiente al período de gestación, si en el acto que decidió la separación del cargo la Administración se limitó a señalar que la agente no había adquirido ese derecho, porque no había transcurrido el período de doce meses de prueba previsto en el decreto 66/99 y que, por ese motivo, dispuso la cancelación de su designación en planta permanente, pues, la mera circunstancia de que el plazo no hubiera transcurrido no resulta suficiente para justificar la validez del acto, porque, del Art.17, inc. a, de la Ley 25.164 resulta que el período de prueba tiene como objetivo la evaluación de la idoneidad del agente, y por ello, un acto que cancela una designación sin tener en cuenta esa circunstancia no sólo carece de causa y motivación suficientes sino que, además, tiene un vicio en su finalidad, en los términos del Art.7°, inc. f, del Decreto Ley 19.549”. (CSJN, “Micheli, Julieta Ethel c/ Estado Nacional - Justicia y Derechos Humanos 15-12-09).-
Ahora bien, trasladando estos principios al sub-examine, en el cual se invoca expresamente el ejercicio de la facultad revocatoria que tiene la Administración durante el período de prueba, a tal punto que se lo llega a comparar con el contrato a prueba del derecho laboral privado, he de señalar puntualmente, que ello en modo alguno puede justificar una resolución en la que los motivos que se invocan no son atendibles porque no se relacionan con la circunstancia a la que refiere.-
Y ello porque como he afirmado al comienzo de este voto, no estaá en discusión que la propia ley de procedimiento administrativo autoriza la revocación, modificación o sustitución del acto si el derecho se hubiere otorgado expresamente a título precario, como es que el surge durante el -período de prueba- en que el administrado no puede cuestionar las valoraciones respecto a las condiciones de idoneidad que realiza la administración. Pero es obvio, que en virtud de los principios de juridicidad administrativa, esa revocación, modificación o sustitución, no debe ser arbitraria sino fundada en motivos de buena administración y respetando la legalidad vigente.-
Es que tratándose de un acto discrecional, asume la condición de requisito insoslayable, la justificación objetiva de la decisión administrativa, pues al administrado se le deben dar las razones de porque se decide de la forma en que se decide. Es decir, en el caso, se le debieron exponer razones referentes a las condiciones de idoneidad que se evaluaron y que no conformaron a la Administración. Ello es así, por que si se invoca el poder discrecional que tiene la Administración para evaluar durante los primeros 6 meses las condiciones de idoneidad, no es posible que luego la decisión no se acomode al “encuadre” que la misma Administración le dio y termine invocando cuestiones de “conveniencia y oportunidad fundadas en el interés publico” que nada tienen que ver con este punto, lo cual denota solo una fundamentación aparente, ambigua y confusa.-
En fin, observo que del acto administrativo impugnado solo se extraen afirmaciones vagas, genéricas, imprecisas e indeterminadas, que no constituyen los “presupuestos de hecho” a los que hace referencia de modo puntual el precedente citado de este Tribunal.-
Encuentro así que el acto administrativo además de presentar el vicio en el procedimiento, denota incoherencia, incongruencia, falta de motivación, desviación de su finalidad, en suma grave arbitrariedad.-
Cabe por lo tanto concluir que el ejercicio de la potestad revocatoria impone siempre la observancia de determinados recaudos legales, ya que la sola circunstancia de que se la ejerza en tiempo oportuno, no es razón suficiente para otorgarle validez al acto. En dicha dirección también es necesario puntualizar que en el ejercicio de facultades discrecionales la necesidad de la motivación se profundiza, ya que ella sin duda, es un resguardo frente a la arbitrariedad.-
Por ultimo cabe señalar que la actora reclama los salarios caídos desde el momento en que se produce la baja de la Administración Pública, aduciendo como argumento central la ilegalidad de la disposición que así lo dispuso y añadiendo como reclamo independiente la reparación del daño moral en razón de haber quedado en forma injustificada sin trabajo, lo que le generó graves perjuicios y trastornos. Asimismo dada la ilegalidad y la injusticia de la resolución cuestionada, también reclama la reparación del daño psicológico, rubros a los que solicita se añada, intereses y la correspondiente actualización monetaria.-
Respecto a ello, es oportuno recordar que este Cuerpo en concordancia con la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, ha resuelto en algún caso que en principio, es improcedente el pago de salarios por funciones no desempeñadas por los agentes públicos dados ilegítimamente de baja. Pero he de aclarar, que la improcedencia del pago como “salarios caídos” no excluye -en supuestos excepcionales- el derecho al cobro de una suma que resarza adecuadamente los perjuicios efectivamente causados por el cese ilícito anulado.-
Ello por que se entiende, conforme el curso natural y ordinario de las cosas, que la pérdida del empleo produce un daño cierto, como es la supresión de los haberes que se venían percibiendo y de los restantes beneficios económicos, previsionales y sociales
Ahora bien, es necesarios remarcar que en los supuestos en que se admite tal reclamo, se afirma que la sola inferencia del daño, no exime a la parte interesada de probar la cuantía, magnitud o entidad del daño producido, puesto que como bien lo señala la jurisprudencia en virtud del juego interactivo y dinámico de las cargas en materia probatoria, propio del proceso contencioso administrativo corresponde supeditar el monto de tal perjuicio a la demostración que sobre la magnitud del mismo efectúe la actora y en tal caso a la prueba en contrario de la demandada. En tal sentido se afirma que la presunción relativa a que el cese ilegítimo del vínculo laboral le provoca al empleado público un detrimento patrimonial susceptible de resarcimiento, no conlleva que la reparación se identifique con la totalidad de los salarios dejados de percibir durante el período en que perduró la separación del cargo. Y ello es así, porque si bien el empleado sufre un daño que inicialmente equivale a la privación de su sueldo, no es lógico reputar que la subsistencia de tal perjuicio se prolongue más allá de un tiempo prudencial, suficiente para la obtención de otra actividad lucrativa. (Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires - González, Jorge Adrián c. Municipalidad de Esteban Echeverría • 21/12/2011).-
Expuesto ello, encuentro que en el caso de autos, la parte actora se limita a reclamar las sumas equivalentes a los salarios caídos, como la correspondiente a los daños y perjuicios causados por el acto impugnado, sin aportar ningún elemento de prueba del cual se pueda inferir la magnitud o cuantía del daño, por lo que creo pertinente diferir la fijación del monto a resarcir en concepto de daños y perjuicios a la etapa de ejecución de sentencia.-
Aclaro una vez más, que el resultado económico al que se arribe -de ser ello acreditado- busca restablecer la situación jurídica subjetiva vulnerada por el actuar ilegítimo de la Administración, el que no procederá por las razones expuestas, a titulo de salarios caídos, sino como indemnización en concepto de reparación de los perjuicios que el cese ilegítimo le hubiera causado.-
En consecuencia conforme a lo expuesto, propicio hacer lugar a la acción interpuesta y revocar por las razones dadas el Decreto Nº216/2012, condenando al Estado Provincial a reincorporar a la recurrente en el cargo que ocupaba, abonándole los daños y perjuicios causados, cuya entidad fuera demostrada y determinada en la etapa de ejecución de sentencia. Así voto.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cippitelli dijo:
Conforme lo resuelto en la primera cuetión planteada, con costas a la parte actora que resulta vencida.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Sesto de Leiva dijo:
Adhiero a las conclusiones expuestas por el Sr. Ministro, Dr. Cippitelli, votando en igual sentido.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cáceres dijo:
Conforme a como he resuelto la primera cuestión planteada, las costas corresponden a la demandada.-
Con lo que se dio por terminado el Acto, quedando acordada la siguiente Sentencia, doy fe.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Fdo.: Dres. José Ricardo Cáceres (Presidente - En Disidencia), Luis Raúl Cippitelli (Ministro Decano) Amelia del Valle Sesto de Leiva (Ministro Vice Decano), Ante mí: Esc. Elsa Lucrecia Arce (Secretaria) - Corte de Justicia".- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
San Fernando del Valle de Catamarca, 10 de julio de 2015.-
Y VISTOS:
El Acuerdo de Ministros que antecede y por mayoría de votos,
LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA
(con la disidencia del Dr. Cáceres)
RESUELVE:
1) Rechazar la Acción Contencioso Administrativa interpuesta por la Sra.Cristina Alejandra Pons en contra del Estado Provincial.-
2) Imponer las costas a la parte actora que resulta vencida
3) Diferir la regulación de honorarios para su oportunidad
4) Protocolícese, hágase saber y oportunamente archívense.- -
Fdo.: Dres. José Ricardo Cáceres (Presidente - En Disidencia), Luis Raúl Cippitelli (Ministro Decano) Amelia del Valle Sesto de Leiva (Ministro Vice Decano), Ante mí: Esc. Elsa Lucrecia Arce (Secretaria) - Corte de Justicia".- |
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