| Texto | SENTENCIA DEFINITIVA NÚMERO: CUATRO
San Fernando del Valle de Catamarca, 05 de febrero de 2015
Y VISTOS:
Estos autos Corte N°036/2010 "EGEA, Luis Alberto - c/ ESTADO PROVINCIAL DE CATAMARCA - s/ Acción Contencioso Administrativa", en los que a fs.159 tiene lugar la Audiencia que prescribe el Art.39 del Código Contencioso Administrativo, obrando a fs.160/169vta. Dictamen N°91/2014, llamándose autos para Sentencia a fs.170-
En este estado el Tribunal se plantea las siguientes cuestiones a resolver:
1) ¿Es procedente la Acción Contencioso Administrativa interpuesta? En su caso ¿qué pronunciamiento corresponde?-
2) Costas.-
Practicado el sorteo conforme al acta obrante a fs.172 dio el siguiente orden de votación: Ministros Dres. JOSÉ RICARDO CÁCERES, AMELIA DEL VALLE SESTO DE LEIVA y LUIS RAÚL CIPPITELLI.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cáceres dijo:
A fs.72/96 el Sr. Luis Alberto Egea por intermedio de apoderado deduce Acción Contencioso Administrativa de Ilegitimidad y Plena Jurisdicción en contra del Poder Ejecutivo Provincial, persiguiendo se deje sin efecto el Decreto Nº538/10, que dispone su retiro obligatorio con retroactividad al 4 de Septiembre de 2009.-
Expone en cuanto a los recaudos de admisibilidad y habilitación de instancia que contra la Resolución Interna de la Jefatura de la Policía Nº1122/09 emitida el 31/08/09 por la que el Jefe de Policía solicita al Poder Ejecutivo el pase a retiro obligatorio, lo desafecta del servicio y suspende la percepción de sus haberes, interpuso Recurso de Reconsideración y Jerárquico en Subsidio. Que el 25/09/09 por Resolución Nº1263/09 se desestima el Recurso de Reconsideración y que elevado el Recurso Jerárquico a consideración del Ejecutivo por Decreto Nº538/10 se rechaza éste y se dispone su retiro obligatorio con retroactividad al 4 de Septiembre de 2009. Contra este último Acto Administrativo definitivo y que causa estado, se deduce la acción judicial en el término de veinte días hábiles. Aduce, en cuanto al relato de los hechos que su ingreso a la Policía se produce el día 15/08/03, en el escalafón de personal subalterno, que luego de 4 años de permanecer en dicho cargo, dio cumplimiento satisfactorio al curso para cabo dictado en la Escuela de Suboficiales de la Policía, aprobando el mismo en el año 2007, lo que posibilitaba su ascenso al grado de cabo, ya que la ley no impone otros requisitos. Que ante la postergación ilegítima de su ascenso al grado de cabo, efectuó permanentes reclamos, dando origen ello al inicio de este proceso que culmina con su retiro. Informa que en el interín del trámite, sufre un accidente -se fractura- y que luego de la licencia se reintegra al servicio activo, pero para tareas pasivas. Posteriormente enfrenta problemas depresivos, motivo por el cual le aconsejan 30 días de licencia que se extiende durante el año 2009 hasta el 2010, y luego en julio de 2009 se dicta la Resolución Nº1026/09 por la que se resuelve su pase a situación de revista pasiva. Que no obstante encontrarse en dicha situación, el Sr. Jefe de Policía solicita al Poder Ejecutivo su retiro obligatorio, por Resolución Nº1122 del 30/8/09. En relación a dicha disposición, aduce que se violaron sus derechos correspondientes al estado policial, en especial la circunstancia de encontrarse en situación de revista pasiva por enfermedad que le otorgaba el derecho a continuar en esa situación hasta dos años de conformidad con el sistema de la Ley Nº2444, o hasta el reintegro a su actividad por alta médica y/o pase a retiro por enfermedad. Asimismo, aduce que la Junta Permanente de Calificaciones no era el Órgano competente para resolver lo por el reclamado -ascenso-, porque como personal subalterno correspondía que la Junta de Calificación para dicho personal se pronuncie, ya que había sido el Órgano ante quien formuló el reclamo y el que debía considerar, que se encontraba en condiciones de ascender. Expresa que la suspensión de haberes dispuesta por el Jefe de Policía no estaba autorizada por el régimen policial, de allí que dicha autoridad no esté habilitada para ello, y que en este tema se debió seguir los lineamientos trazados por este Tribunal en la causa “ALANIZ”, pues de tolerarse tal medida se estaría aceptando que el Jefe de Policía disponga su retiro de la Institución, cuando solamente un decreto del Poder Ejecutivo puede provocar el cese en la percepción de los haberes, siendo inconcebible que se le exija la prestación de los servicios, cuando se encontraba de licencia por enfermedad lo que motivó el pase a situación de revista pasiva por la Resolución de julio de 2009. A su vez aduce que el Decreto Nº538/10 mediante el cual se rechazó el recurso jerárquico interpuesto en contra de la Resolución Nº1122/09, presenta vicios en sus elementos esenciales, en particular en la causa por cuanto la repartición omitió considerar que se encontraba en situación de pasiva con licencia por enfermedad y que en ese estado no podía disponerse su retiro obligatorio, pues con ello se lesionan garantías constitucionales como la licencia por razones de salud. Respecto al proceder de la Junta de Calificaciones sostiene que no existe disposición que autorice a éstas a determinar el puntaje mínimo al que debe llegar el personal para ser ascendido, que no está entre sus facultades determinar quienes van o no a ascender, ni menos negar el ascenso porque no se alcanzó el puntaje mínimo exigido, que por lo tanto son nulas las actas de consenso de la Junta Permanente de Calificaciones, puesto que, si él contaba con la antigüedad, fue seleccionado y aprobó el curso estaba en condiciones de ser ascendido al grado de cabo de conformidad al Art. 99 a la Ley del Personal Policial, naciendo a su favor el derecho subjetivo a ser ascendido. Que el Decreto Nº1501 que reglamenta el funcionamiento de las Juntas de Calificaciones, en el art. 10 establece claramente que es competencia de la Junta de Calificaciones para el Personal superior y subalterno intervenir para tratar ascensos normales, o el retiro obligatorio o voluntario del personal, que por ello resultan nulas por falta de competencia, todas las actuaciones en las que haya intervenido la Junta Permanente de Calificaciones y por la que concluyó que él no reunía las condiciones establecidas en el Art.88 de ley anteriormente citada. En fin, enfatiza que el Decreto Nº538/10 dictado por el Poder Ejecutivo reitera los mismos fundamentos y adolece de los mismo defectos que presentan las resoluciones impugnadas, en tanto no responde a los cuestionamientos por él formulados respecto al avasallasamiento de sus derechos constitucionales como ha sido pasar a retiro obligatorio a un agente que gozaba de licencia por razones de salud, acreditadas y reconocidas por la Administración y en estado policial de pasiva. Por todo ello, y por que a través del acto impugnado se confirma lo solicitado por el Jefe de Policía, lo que significa que el Poder Ejecutivo declina de modo ilegal su competencia para nombrar y remover al personal, solicita que al declararse la nulidad absoluta de los actos, se condene asimismo al Estado Provincial al pago de los daños y perjuicios, que están representados por la diferencia de haberes entre los haberes del grado de agente al de cabo, como los daños por la privación de los beneficios de la obra social, y otros derivados de la suspensión de los haberes. En consecuencia reclama en concepto de daño material la suma de $30.000 y de daño moral el monto de $20.000. Por último solicita medida autosatisfactiva de cobro de los haberes devengados desde la suspensión dispuesta por Resolución Nº1122/09 hasta la notificación del Decreto Nº538/10, ofrece prueba documental y testimonial, hace reserva del caso federal, y concluye peticionando el acogimiento de la demanda, con costas.-
A fs.102/103 la Corte de Justicia declara “prima facie” la jurisdicción y competencia para intervenir en la presente causa y resuelve no hacer lugar a la medida autosatisfactiva peticionada.-
A fs.107 vta. se tiene por no contestada la demanda y se declara la rebeldía de la demandada, abriéndose a fs.110 la causa a prueba, producida la misma a fs.137 se tiene por clausura dicha etapa.-
A fs.147/158vta. se agregan los alegatos de ambas partes, a fs.160/169vta. dictamina el Sr. Procurador General, con lo que la causa previo llamamiento de autos se encuentra en estado de ser resuelta.-
Siendo ello así, he de recordar que a través de la acción contencioso administrativa el recurrente solicita, se declare la nulidad del Decreto G y J Nº538/10 que dispone su retiro obligatorio de la Institución Policial.-
De modo que a través de esta última actuación, se rechaza el recurso jerárquico deducido en contra de la Resolución emitida por el Jefe de Policía Nº1122/09, mediante la cual solicitaba al Poder Ejecutivo el pase a retiro obligatorio, se disponía la desafectación del servicio y la suspensión en la percepción de sus haberes.-
En orden a fundar los agravios, aduce el recurrente que las actuaciones administrativas que se traen a revisión adolecen de vicios esenciales en el objeto, en la motivación y en la causa, lo que los transforma en actos nulos de nulidad absoluta. En particular sostiene que como agente dependiente de la Policía de la Provincia, contando con una antigüedad de 4 años en el cargo y habiendo aprobado el curso para cabo en noviembre de 2007, contaba con el derecho subjetivo a ser ascendido en forma automática. Que dándose dichas condiciones, resulta ilegítima la postergación del ascenso, motivo por el cual se vio obligado a reclamar por sus derechos. Que paralelamente a ello en el periodo 2008/09/10 sufre distintos problemas de salud, lo que lo obliga a solicitar licencia por razones de enfermedad, que estando debidamente notificada la Administración y habiendo justificado las inasistencias con los correspondientes certificados médicos, se dispone en julio de 2009 su pase a situación de revista pasiva por estar comprendido en el Art.116 de la Ley Nº2444 al sobrepasar los 30 días de prescripción médica. Que contando con el derecho a permanecer en situación de revista pasiva, por el período de dos años, la Administración por resolución del Jefe de Policia solicita su retiro obligatorio y procede a desafectarlo del servicio, suspendiéndole el goce de sus haberes. Expresa que para así proceder la Administración toma en cuenta lo dictaminado por la Junta Permanente de Calificaciones, cuando el órgano que debió intervenir era la Junta de Calificaciones para el Personal Subalterno. Añade que estos organismos no cuentan con facultades para determinar quienes deben ascender y quienes no y que en todo caso lo que deben realizar es un orden de mérito, que resulta inaplicable a su situación, dado que cuenta con la antigüedad de 4 años y la aprobación del curso de cabo, siendo éstas las únicas condiciones requeridas por el Art.99 de la ley Nº2444 para ser ascendido al grado inmediato superior.-
En resumidas cuentas, objeta la decisión tomada por la Administración de no promover su ascenso ante el cumplimiento de los requisitos previstos legalmente y de disponer en su lugar -estando en situación de revista pasiva- el pase a retiro obligatorio con la consiguiente suspensión de los haberes.-
A su turno y luego de haberse declarado la rebeldía del Estado Provincial, sus representantes aducen en los alegatos que el Decreto Nº538/10 y todos los Actos Administrativos que lo han precedido -que también son impugnados por el recurrente- son absolutamente validos y legítimos al haberse emitido en un procedimiento respetuoso de lo términos y presupuestos fijados por nuestro Ordenamiento Jurídico. Expresan que no es correcto afirmar que por encontrarse en situación de enfermo no deba ser examinado por las Juntas de Calificaciones, que para ascender al grado inmediato superior se deben cumplir los requisitos impuestos y que los ascensos siempre son analizados por las Juntas de calificaciones, las que intervienen en distintos momentos; la Junta de Calificaciones para el Personal Subalterno, en las sesiones ordinarias -que se realizan en el mes de noviembre de cada año- y de modo extraordinario cuando no intervienen las juntas ordinarias, actúan la Junta Permanente de Calificaciones, por así estar previsto en el reglamento. Aclaran que la situación de pase a retiro obligatorio es una consecuencia de los antecedentes que obran en las actuaciones administrativas que no fueron impugnadas por el recurrente y que en definitiva la decisión de retirarlo de la fuerza, importa una facultad discrecional reservada al Poder Ejecutivo, independientemente de lo que pudo haber requerido el Sr. Jefe de Policía.-
Expuestas las cuestiones de este modo, advierto preliminarmente cumplidos los presupuestos que hacen a la habilitación de esta instancia judicial, razón por la cual me adentro a tratar la temática planteada la que se circunscribe en la revisión de una decisión administrativa que regula materia reservada o de competencia exclusiva de la Administración, en la medida en que se respeten los límites infranqueables de legalidad y de razonabilidad que deben guiar y coronar siempre el actuar de aquélla.-
Aclarado ello, y teniendo en cuenta que en la causa y conforme a los agravios formulados, lo que debe determinarse es si se ha violado con el Acto Administrativo que dispuso el retiro obligatorio del actor, el derecho subjetivo a permanecer en la situación de revista pasiva, que se extendería a juicio de aquél por el período de dos años, conforme lo establece el Art.119 inc. a), 121 y 34 de la Ley Nº2444 y durante el cual la Administración se encontraba impedida de decidir su baja.-
La ley se ha afirmado, debe ser analizada como un conjunto armónico dentro del cual cada una de sus disposiciones ha de interpretarse de acuerdo con el contenido de las demás o, dicho de otro modo, que las normas no deben ser interpretadas en forma aislada o inconexa, sino como parte de una estructura sistemática considerada en su totalidad.-
Y en esta estructura donde convergen distintas normas que regulan la materia en debate, se erige por una parte el Art.119 inc. a) que establece hasta cuando puede extenderse la situación de pasividad, -dos años como máximo- y por otra parte se encuentra la disposición que habilitaría a la Administración a disponer el retiro estando en dicha situación.-
Como se observará la interpretación coordinada y sistemática del plexo normativo aplicable otorga validez al Acto Administrativo que dispuso el retiro obligatorio, estando el actor en situación de revista pasiva, pues dicha posibilidad como he anticipado está expresamente prevista en el Art.14 de la Ley Nº3137 de Retiro y Pensiones Policiales, cuando señala que el personal en actividad, será pasado a retiro obligatorio dándose ciertas situaciones, entre las que se señala en el inciso j) que el personal sea declarado incapacitado en forma total o personalmente para el desempeño de funciones policiales.-
En torno a ello, cabe señalar que los Arts.110 y 119 de la Ley Nº2444, consignan que el personal policial en situación de actividad, podrá hallarse en: a) servicio efectivo; b) disponibilidad; o c) pasiva y que esta última situación se configura entre otras razones cuando se solicita licencia por enfermedad no motivada por actos de servicio, desde el momento que exceda de seis meses, hasta completar dos años como máximo.-
Del juego armónico y sistemático de estas disposiciones se desprende entonces, que el personal para ser pasado a retiro obligatorio, debe encontrarse en actividad, ya sea en servicio efectivo, disponibilidad o pasiva y que debe haber sido declarado incapacitado para el desempeño de las funciones policiales.-
Es de apuntar, que la Junta de Calificaciones -órgano asesor por antonomasia- en forma unánime lo declara inhábil para ascender en más de una oportunidad.-
Entonces, cumplidos los únicos presupuestos legales, no veo como pueda aceptarse la postura del recurrente que pretende condicionar el ejercicio de la potestad administrativa de disponer el retiro, al cumplimiento de un plazo, cuando ello no surge del plexo normativo vigente. La situación así planteada, importa además de imponer una condición no pensada por el legislador, trasladar la revisión judicial -que debe circunscribirse a controlar la legalidad del acto- hacia la oportunidad en que se dicta el mismo, cuestión que como se sabe se encuentra reservada exclusivamente a la Administración.-
"Pues la potestad del Poder Judicial de revisar los actos disciplinarios emanados de la Administración, sólo comprende el control de su legitimidad pero no el de la oportunidad, mérito o conveniencia de las medidas adoptadas" (Corte Suprema de Justicia de la Nación; "Moen, Alberto Luís c/Banco de la Ciudad de Buenos Aires." T.308, p. 434.).-
Por ello, se ha afirmado que los Tribunales que tienen asignada competencia contencioso administrativa se limitan a contemplar el acto sometido a su jurisdicción, a la luz del ordenamiento jurídico pero nunca podrán sustituir las apreciaciones fácticas de la Administración, por la distinta opinión que el Tribunal pudiera tener.-
En sentido concordante la doctrina ha sostenido, que los Tribunales no tienen que juzgar consideraciones de oportunidad que emplean los funcionarios para adoptar sus decisiones libres. Juzgan solamente los abusos y desviaciones. (José Roberto Dromi, "Derecho Subjetivo y Responsabilidad Pública" Ed. Grouz. Madrid. 1986. Pág. 146).-
Entendiendo que ello es así, y que el control se encuentra limitado entonces a verificar si la Administración contaba con la potestad de decidir el retiro del actor en el período indicado, he de examinar ahora, luego de corroborar que dicha posibilidad esta prevista en el plexo normativo, si en el ejercicio de tal potestad, la Administración ha sobrepasado los límites de legalidad y la razonabilidad que debe observar siempre, pues cabe recordar que el recurrente aduce además que al Acto Administrativo esta viciado de nulidad, entre otras razones, porque se sustenta en un dictamen de un órgano incompetente, como es la Junta Permanente de Calificaciones, que no tuvo en cuenta, el cumplimiento de los dos únicos requisitos impuestos legalmente para ascender al grado de cabo, y que consisten en un tiempo mínimo de antigüedad en el cargo y haber aprobado el curso correspondiente.-
Observo antes que nada, que tras el cuestionamiento de la competencia del organo calificador, el recurrente insiste en la revisión de una actividad discrecional, que en principio no resulta susceptible de justificar el control judicial, ya que como se ha sostenido, no son los jueces quienes pueden evaluar las aptitudes adecuadas para una determinada situación de revista, ni los encargados de sustituir el criterio de los órganos propios establecidos con ese fin, siempre claro está, que no medie en tal decisión valorativa arbitrariedad o irrazonabilidad manifiestas.-
Aclarado ello, solo he de agregar a lo que expuesto por el Sr. Procurador en su dictamen cuyos términos comparto íntegramente, que las actas emitidas por la Juntas de Calificaciones del personal, remiten por regla general, a lo que se ha dado en denominar valoraciones o apreciaciones "de conjunto", expresión con la cual se quiere aludir a la evaluación global de los distintos factores que inciden o actúan en el desempeño del personal y que son las que, en definitiva, determinan el progreso o finalización de la carrera.-
Estas apreciaciones, naturalmente, competen primariamente al órgano correspondiente -Junta de Calificaciones para el Personal Policial- que debe agrupar al personal de diferentes formas para lo cual debe realizar un minucioso análisis de los antecedentes y comprobaciones técnicas y personales. (Art. 100 de la Ley 2444).-
Y en ese análisis global se debe poder inferir como requisito indispensable para ascender, aptitudes morales, intelectuales y físicas suficientes que permitan prever un buen desempeño en el grado inmediato superior.-
La idoneidad específica requerida importa entonces, la observancia de una conducta de la cual se pueda inferir el buen desempeño en el grado superior, y en esta apreciación se reúnen múltiples conceptos, que la Administración corresponde conjugar, sin que pueda tal valoración ser sustituida por los Tribunales, aunque ello no excluye la vinculación al procedimiento, a la finalidad del acto y a los principios generales del derecho ("Díaz, José Manuel c/ Ministerio del Interior -Policía Federal Argentina s/ retiro militar y fuerzas de seguridad" del 09/05/1995. Asimismo "Gallo, Juan C. c/E.N. -M. del Interior- Policía Federal s/ Retiro Militar y Fuerzas de Seguridad", del 25/11/94).-
Sentado ello, cabe precisar que la resolución impugnada se fundamentó en el Art.14 inc j) le la Ley de Retiros y Pensiones Policiales Nº3137/76, que prevé el retiro obligatorio cuando el agente ha sido declarado inhábil para el ascenso. De ese modo, entiendo que si la prioridad es el servicio y su eficiencia, la decisión de la Administración que se sustentó en apreciaciones o valoraciones de un órgano competente, que determinaron que el recurrente no cumplía con el requisito de idoneidad, y que por ello resultaba inhábil para el ascenso; no merece objeción alguna, si se considera que el estado policial determina la sujeción al conjunto de normas de fondo y de forma que estructuran la institución policial y que establecen que las relaciones de su personal se estructuran sobre la base de la subordinación jerárquica y la disciplina.-
Y en ese contexto, donde convergen múltiples factores previstos expresamente en el conjunto de las normas que regulan el particular régimen de ascenso y promociones del personal policial, no resulta correcto afirmar que por el solo cumplimiento de un tiempo mínimo en el cargo y la aprobación del curso correspondiente, se genere el derecho subjetivo al ascenso como derivación automática, pues ello no condice con la interpretación amplia y coordinada que debe tenerse de todas las normas que conforman el sistema.-
Por lo tanto, encuentro que en este ámbito de discrecionalidad definido por el derecho, concurren los presupuestos legales que habilitan a la Administración a disponer el retiro obligatorio del actor estando en situación de revista pasiva, razón por la cual propongo si mis colegas comparten lo expuesto, rechazar la demanda y confirmar el Acto Administrativo impugnado. Así voto.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Sesto de Leiva dijo:
Comparto en un todo las consideraciones formuladas por el Sr. Ministro que inaugura el Acto y adhiero a la solución final propuesta, por lo que me pronuncio en idéntico sentido.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cippitelli dijo:
Que examinada la causa en estudio y compartiendo el criterio y el alcance del análisis efectuado por el Sr. Ministro, Dr. Cáceres, me inclinan a la adhesión de su razonamiento y resolución, votando en igual sentido. Así voto.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cáceres dijo:
Imponer las costas, conforme se resuelve en la primera cuestión planteada, a cargo del recurrente que resulta vencido -
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Sesto de Leiva dijo:
Adhiero a las conclusiones expuestas por el Sr. Ministro, Dr. Cáceres, votando en igual sentido.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cippitelli dijo:
Que adhiero a las conclusiones expuestas por el Sr. Ministro, Dr. Cáceres, votando en igual sentido.-
Con lo que se dio por terminado el Acto, quedando acordada la siguiente Sentencia, doy fe.-
San Fernando del Valle de Catamarca, 05 de Febrero de 2015
Y VISTOS:
El Acuerdo de Ministros que antecede y por unanimidad de votos,
LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA
RESUELVE:
1) Rechazar la Acción Contencioso Administrativa interpuesta por el Sr. Luis Alberto Egea en contra del Estado Provincial de Catamarca.-
2) Imponer las costas a la parte actora que resulta vencida.-
3) Diferir la regulación de honorarios para su oportunidad.-
4) Protocolícese, hágase saber y oportunamente archívense.-
Fdo: Dres. José Ricardo Cáceres (Presidente), Luis Raúl Cippitelli (Ministro Decano), Amelia del Valle Sesto de Leiva (Ministro Vicedecano) y Dra. Cristina V. Salas Martinez (Secretaria - Corte de Justicia S/L).- |
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