| Texto | SENTENCIA INTERLOCUTORIA NÚMERO: SETENTA Y DOS
San Fernando del Valle de Catamarca, 27 de mayo del 2019
Y VISTOS:
Estos autos Corte Nº 056/2018 "CRUZADO, Viviana del Valle c/ TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA s/ Acción de Amparo por Mora de la Administración", y
CONSIDERANDO:
Voto de los Dres. Molina y Figueroa Vicario:
1- Que a fs.03/09 se presenta la Sra. Viviana del Valle Cruzado, con patrocinio letrado, y promueve Acción de Amparo por Mora de la Administración, en contra del Tribunal de Cuentas. Invoca el carácter de peticionante en gestión administrativa respecto al recurso de revisión interpuesto en contra de Acordada TC Nº 10418/17 que impone sanciones en contra de su persona, que tramita en Expte. Nº 11463-JC-2015. Manifiesta que con fecha 14 de junio de 2017, se admitió el recurso planteado mediante Resolución TC Nº 456/17, pero ante la falta de resolución del mismo con fecha 28/02/2018 planteó pronto despacho (fs.02), sin obtener respuesta a la fecha de interposición de la demanda (12/09/2018). Relata los antecedentes fácticos de la cuestión, justifica los presupuestos de la acción y ofrece prueba.-
2- Que a fs. 10 la excusación realizada por el Dr. José Ricardo Cáceres, es admitida en Sentencia Interlocutoria Nº 121 obrante a fs. 13.-
A fs. 17 se corre vista al Ministerio Público, a fin de que emita dictamen sobre la jurisdicción y competencia del Tribunal para entender en la causa, evacuado a fs.18 en sentido afirmativo. A fs. 19 obra proveído que ordena autos para resolver, el que firme queda la acción en estado de emitir pronunciamiento acerca de la admisibilidad de la misma.-
3- Que esta Corte de Justicia, tiene competencia originaria, en materia contencioso administrativa, por aplicación expresa de norma constitucional -art. 204- y en razón de ello entiende en la presente Acción de Amparo por Mora, en única instancia, en correspondencia artículos 5 y 6 de la Ley 4795 y su modificatoria Ley 4850.-
4- Que el Tribunal, en éste estadio procesal, efectúa el examen sobre la admisibilidad formal de la acción, art. 9 de la Ley N° 4795 y su modificatoria Ley 4850.-
Para iniciar la acción de Amparo por Mora, se encuentra legitimado, quien es parte en un procedimiento administrativo, es decir, quien ostente un derecho subjetivo o un interés administrativo. Se entiende, quien es parte en ese procedimiento tiene un derecho subjetivo a que la Administración dictamine, informe y resuelva. (“Amparo por mora de la Administración pública” -Creo Bay y Hutchinson- 3ª Edición actualizada y ampliada, Ed. Astrea, pag. 120).-
El legitimado pasivo - art. 4 de la Ley N° 4795 y su modificatoria Ley 4850 será la autoridad administrativa que se encuentre en mora en emitir el dictamen o la resolución de mero trámite o de fondo que requiera el administrado.-
Asimismo, para la admisibilidad debe existir un estado objetivo de mora administrativa y el procedimiento administrativo debe encontrarse vigente.-
5- Avocado al análisis de las constancias obrantes en autos, advierto en primer término, que resulta insuficiente la prueba documental que acompaña a la demanda el amparista, sólo acredita la presentación de Pronto Despacho (fs.02).-
No adjunta a la presentación, la Acordada TC Nº 10418/17, que afirma haber impugnado por Recurso de Revisión, así también, sostiene haber sido notificado el 20/02/2017 (fs. 05 vuelta), pero no acompaña la constancia de la misma.-
No acredita por medio documental, la presentación del Recurso de Revisión, supuestamente interpuesto con fecha 21/03/2017.-
Posteriormente sostiene que el Tribunal de Cuentas mediante Resolución Nº 456 del 14/06/2017, admite la vía recursiva, instrumento que tampoco adjunta.-
Resulta evidente, que en el restringido marco de conocimiento de la acción de amparo por mora, la prueba documental que funda la pretensión de la actora, y que en el particular se omitió, es fundamental para verificar el presupuesto fáctico de la mora objetiva y la existencia del procedimiento administrativo vigente, como requisitos inexcusables para la admisibilidad de esta acción. Importa una carga a cumplir por el amparista, conforme lo prescribe el art. 7 inc. f) y art. 8 de la Ley Nº 4795 y su modificatoria Ley Nº 4850/95.-
Las deficiencias formales que se detallan precedentemente, son suficientes para declarar la inadmisibilidad formal de la presente acción de amparo por mora.-
6- Sin perjuicio de lo expuesto, en cuanto a la falencia probatoria, y sólo en razón de las afirmaciones del amparista, sostengo que en autos, resulta pertinente distinguir la situación jurídica que se genera ante el silencio de la administración, según se trate de la vía reclamativa o recursiva.-
En la vía reclamativa, frente a una petición del administrado, el mero transcurso del plazo de noventa días corridos art. 165 Constitución Provincial, no convierte al silencio en denegatoria tácita, ni son computables los plazos del art. 118 CPA que solo rige en la vía recursiva. Es decir, el reclamante conserva el derecho de obtener un pronunciamiento expreso de la administración, a través de la reiteración de su reclamo, de un nuevo reclamo o de la promoción de la acción de amparo por mora. Asimismo, vencido el plazo del art. 165 CP, mantiene el derecho a considerar denegado tácitamente su reclamo.-
En la vía recursiva la normativa opta por una ficción legal de presumir que ha operado la denegatoria del recurso por silencio, rige el art. 118 de la Ley Nº 3559 con las alternativas que establece dicha previsión normativa.-
En el sub litem, el amparista, ingresa a la vía recursiva, cuando interpone “Recurso de Revisión” -art. 99 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas Nº 4621 modificada por Ley Nº 4637/91- previsto como único recurso contra una Resolución del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Catamarca.-
El accionante, manifiesta que interpone Recurso de Revisión, el 21/03/2017 contra la Acordada TC Nº 10418/17 (Resolución condenatoria), el que es admitido por Resolución TC Nº 456 el 14/06/2017, posteriormente el Tribunal de Cuentas, guarda silencio, es decir, no se pronuncia de forma expresa sobre la pertinencia de la impugnación interpuesta.-
Es en éste supuesto, que el silencio deja de ser conducta administrativa inexpresiva, por aplicación del art. 118 Ley Nº 3559, norma que expresamente, fija el plazo de 90 días, para que se considere al silencio como denegatoria tácita del recurso.-
Cuando el accionante, interpone recurso formal, se produce un encadenamiento de plazos legales que de forma inexorable se suceden, considerándose al silencio de la administración, como acto administrativo, por previsión legal expresa.-
En consecuencia, ante el silencio del Tribunal de Cuentas, transcurrido el plazo legal, el Recurso de Revisión quedó denegado, a suma de ello, tratándose de autoridad de última instancia, dicho recurso agotó la vía administrativa (art. 121 última parte del CPA).-
Posteriormente, estaba facultado a promover Pronto Despacho, de forma inmediata, art. 118 Ley 3559, adviértase que en el caso bajo análisis, se interpone extemporáneamente el 28/02/2018 (fs.02), habiendo transcurrido varios meses, desde que el recurso fue denegado tácitamente. Finalmente, promueve la presente demanda, el 12/09/2018, conforme cargo de fs. 09 vuelta.-
Siendo ésta la situación de autos, la Administración ya se pronunció de forma tácita, denegando el recurso de revisión interpuesto, por ende, la acción de Amparo por Mora es improcedente por haber concluido el procedimiento administrativo conforme reza el art. 118 del CPA.-
Por ello, oído el Ministerio Público, lo dispuesto por los arts. 2, 3, 7 y concordantes de la Ley N° 4795 modificatoria Ley Nº 4850 y el criterio fijado por esta Corte de Justicia, corresponde declarar inadmisible la acción interpuesta, con imposición de costas al amparista.-
Voto de la Dra. Sesto de Leiva:
Comparto el criterio expuesto sobre la competencia de este Alto Tribunal para entender en la causa, conforme el art. 5 de la Ley 4795. Coincido sólo con la relación de causa esgrimida por los colegas que me preceden; más postulo el criterio sobre la admisibilidad de la Acción de Amparo por Mora iniciada por la actora.-
El Amparo por Mora tiene por fin principal lograr que, ante el silencio de la administración, ésta se expida sobre el reclamo iniciado por el administrado. Que el proceso administrativo continúe su camino con el fin de lograr una respuesta a lo solicitado.-
En los presentes autos, nos encontramos en una fase procesal de admisibilidad formal de la acción intentada, por lo que considero deben analizarse los presupuestos fácticos requeridos por la Ley 4795 de admisibilidad de la acción. En el caso traído a análisis, se evidencia el transcurso de un plazo que excede lo razonable, sin emitir dictamen o resolución de mero trámite conforme lo solicita el art. 2 última parte de la ley citada. La legitimación activa, prevista en el art. 3, se encuentra cumplida, pues el actor invoca un derecho subjetivo o interés legítimo y es parte en un procedimiento administrativo. La legitimación pasiva, prevista en el art. 4, que define administración como toda persona pública o semipública, o privada con potestad pública cuando actúe en ejercicio de una función administrativa pública, se encuentra también cumplida.-
Siguiendo el análisis realizado por Sagüés, en su libro la Acción de Amparo, al fallo “Goldberg c/ Universidad de Buenos Aires” (CNFed, Sala II Cont Adm 5/4/77, ED, 74-221) podemos ver: “… el particular agraviado por la mora administrativa, si desea obtener una decisión expresa de la Administración, puede plantear abiertamente el Amparo del Art. El Art. 28 de la LPA Nº 19.549: “El que fuere parte en un expediente administrativo, podrá solicitar judicialmente se libre una orden de pronto despacho. Dicha orden será procedente cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados y en caso de no existir éstos, si hubiera transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir el dictamen o la resolución de mero trámite o de fondo que requiera el interesado.” Pues es deber jurídico de la Administración expedirse concretamente cuando el particular lo requiera, porque el “silenciar como negativa, es una ficción legal otorgada a favor del administrado y no de la administración.” (Sagües, Néstor P. 2013. Acción de Amparo. pp. 589-597. Ed. Astrea. Buenos Aires.).-
Todo ello sin perjuicio de analizar, en la etapa pertinente, sobre la suerte de la acción iniciada. Inclusive considero que el informe circunstanciado que, de ser admisible prima facie la acción, se requerirá a la demandada, puede ampliamente dar elementos para una decisión final acertada al Amparo por Mora iniciado.-
Por lo expuesto considero que se han cumplido los requisitos necesarios para determinar la admisibilidad de la acción de Amparo por Mora y requerir a la demandada el informe circunstanciado para que de esta manera continúe el procedimiento de la acción intentada.-
Voto del Dr. Cippitelli:
Que adhiero a la relación de causa y a declarar la competencia del presente Tribunal para avocarse al estudio de la presente acción de Amparo por Mora, pero disiento en la solución propiciada por los Ministros preopinantes al analizar los presupuestos de admisibilidad de la acción.-
Corresponde señalar que la finalidad de la figura en estudio, Amparo por Mora, es hacer cesar la morosidad del actuar administrativo vigente en un procedimiento en el que el particular que se presenta tiene un interés legítimo de resolución expresa. Como señala Patricio Marcelo E. Sammartino “…al particular le asiste la facultad de exigir una respuesta explícita de la Administración.” “Amparo y Administración”. En el Estado Constitucional Social de Derecho, Tomo I, Abeledo Perrot, Bs. As., 2012, pág. 691.-
Asimismo, hay que destacar que, el silencio administrativo, es una ficción legal, creada a favor del administrado, sobre quien pesa la facultad de tener por configurado al silencio como denegatoria tácita o no de su pretensión. Así el art. 118 del CPA en su 1º párrafo dice: “… podrá considerar que se ha agotado la vía administrativa por denegatoria tácita…”, y en el 3º “…podrá ulteriormente mediante presentación de pronto despacho obtener otra situación jurídica subjetiva de acto denegatorio por silencio de la Administración…”. La expresión “podrá” determina el carácter facultativo, de opción, por oposición a deber, que implica obligación, facultad que le asiste al administrado como derecho y garantía.-
Refiriéndose al plazo para interponer la acción de Amparo por Mora, Luis R. Carranza Torres expresa “La ley pertinente (ley nacional 19.549) no establece plazo alguno para interponer el amparo. Por tratarse de una conducta omisiva, entendemos que podrá plantearse en cualquier tiempo, en tanto la conducta se mantenga, ya que el transcurso del tiempo, lejos de remediar nada, agravia aún más la pretensión del administrado de obtener una respuesta concreta por parte de la autoridad administrativa, que está obligada a expedirse, ya que el valor negatorio dado al silencio por el art. 10 resulta una ficción interpretativa en favor del administrado, a la cual éste es libre de acogerse o no”. Práctica del Amparo, Alveroni Ediciones, Córdoba 2004, pag. 297. Dicha reflexión resulta aplicable en el ámbito provincial, ya que la Ley 4795 no establece plazo de interposición de la acción sino la vigencia de situación objetiva de demora administrativa (art. 1 Ley 4795 mod. por Ley 4850).-
Todo lo expuesto me lleva a concluir que no existe razón para establecer diferencia entre vía reclamativa y/o recursiva administrativa, pues, asiste al administrado el derecho a obtener un pronunciamiento expreso y fundado de su pretensión y un deber de la Administración en pronunciarse de manera explícita sobre el planteo del interesado.-
En este sentido, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, tratado internacional con jerarquía constitucional (art. 75 inc. 22), en el art. XXIV al referirse al derecho de petición dice. “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.-
En consecuencia, de las constancias de autos, surgiría acreditado el presupuesto fáctico de admisibilidad de la acción, mediando una situación objetiva de demora administrativa en pronunciarse ante el requerimiento del administrado (fs. 02). Asimismo, satisfechos los requisitos exigidos por el art.7 del ordenamiento adjetivo, considero que, una vez declarada la competencia del presente Tribunal, corresponde hacer lugar a la acción de Amparo por Mora interpuesta, en consecuencia, solicitar el informe pertinente conforme lo establecido en el art. 10 de la Ley 4795.-
Voto del Dr. Lilljedahl:
Que adhiero a la relación de causa y a declarar la competencia del Tribunal para avocarse a los presentes y a la solución propiciada por el Sr. Ministro Dr. Cippitelli y me permito agregar argumentos a su razonamiento.-
I-Con la expresión tutela administrativa efectiva se hace referencia a un amplio elenco de derechos que tienen todas las personas en el seno de los procedimientos administrativos y cuya finalidad es la eficaz defensa de sus derechos y participación en dicho ámbito.-
Se trata de un derecho fundamental que cumple, ante todo, una función de garantía o de instrumento al servicio de otros derechos, así lo expresó la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) “como parte de las obligaciones generales de los Estados, éstos tienen un deber positivo de garantía con respecto a los individuos sometidos a su jurisdicción. Ello supone tomar todas las medidas necesarias para remover los obstáculos que puedan existir para que los individuos puedan disfrutar de los derechos que la Convención reconoce” (caso "Hilaire, Constantine y otros vs. Trinidad y Tobago”, sentencia del 21-6-2002, http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec-94-esp.pdf-); “es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la Administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas” (Caso “Baena, Ricardo y otros vs. Panamá”, sentencia del 2/2/01, Serie C-N° 72).-
En particular, sobre las numerosas garantías judiciales previstas en el art. 8 de la Convención Americana, la Corte IDH ha expresado que no se limitan a los procesos judiciales en sentido estricto, sino que también deben ser respetadas en los procedimientos administrativos: “ [...] pese a que el Artículo 8.1 de la Convención alude al derecho de toda persona a ser oída por un 'juez o tribunal competente' para la 'determinación de sus derechos', dicho artículo es igualmente aplicable a las situaciones en que alguna autoridad pública, no judicial, dicte resoluciones que afecten la determinación de tales derechos” (caso “Ivcher Bronstein c/ Perú”, sentencia del 6/2/01, Serie C-N° 74; cfr. caso “Comunidad Indígena Sawhoyamaxa c/ Paraguay”, sentencia del 29/3/06, Serie C-N° 146); “el Artículo 8.1 de la Convención no se aplica solamente a jueces y tribunales judiciales. Las garantías que establece esta norma deben ser observadas en los distintos procedimientos en que los órganos estatales adoptan decisiones sobre la determinación de los derechos de las personas, ya que el Estado también otorga a autoridades administrativas, colegiadas o unipersonales, la función de adoptar decisiones que determinan derechos”.(Caso “Claude Reyes y otros c/ Chile”, sentencia del 19/9/06, Serie C-N° 151).-
Esta doctrina jurisprudencial de la Corte IDH ha sido receptada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a partir del caso “Astorga Bracht” (del 14/10/04, fallos: 327:4.185) enfatizando en el caso “Losicer” (26/06/12, fallos 335:1126) “en el estado de derecho la vigencia de las garantías enunciadas por el art. 8 de la citada Convención no se encuentra limitada al Poder Judicial -en el ejercicio eminente de tal función - sino que deben ser respetadas por todo órgano o autoridad pública al que le hubieran sido asignadas funciones materialmente jurisdiccionales”.-
Como consecuencia de ello, el vasto y complejo contenido del derecho a la tutela administrativa efectiva, comprensivo de los derechos a ser oído, a la prueba y a obtener una decisión expresa y fundada que resuelva el trámite dentro de un plazo razonable, impera también en el procedimiento administrativo (Perrino, P., El derecho a la tutela administrativa efectiva, en AA. VV., El derecho administrativo, hoy, 16 años después, RAP, Buenos Aires, 2013, p. 75 y ss.).-
La Administración en tanto gestora del interés público, tiene el deber de resolver en forma expresa las peticiones que le formulen. Tal exigencia deriva de la obligatoriedad de la competencia (art. 2º LPA) que junto a los principios que rigen el procedimiento administrativo de celeridad, economía y eficacia (art. 51 LPA local) son correlato del derecho de peticionar que tiene base constitucional (art. 14 CN y 18 CPr.) y convencional (art. XXIV Declaración Americana de DD HH; arts. 8 y 10 de la Declaración Universal de DD HH; 8 y 25 de la Convención Americana sobre DD HH; y art. 2, inc. 3ª, apartados a) y b), y 14, inc. Iª del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos). Se trata del respeto al principio del debido proceso adjetivo, que importa una expresión de la garantía de derecho de defensa consagrada en el artículo 18 de la CN.-
Tal prerrogativa que no se agota con el hecho de que el particular pueda pedir sino que conlleva el de obtener una respuesta independientemente de su contenido, en tanto al derecho personal de peticionar ante la Administración corresponde la obligación personal de ésta, de resolver. El hecho de la presentación del interesado planteando sus pretensiones y peticionando crea una verdadera relación jurídica entre el mismo y la Administración (Pearson, M. La acción judicial contra la administración pública en el orden nacional, por su mora en el procedimiento administrativo, LL 1982-D-912).-
II-Gordillo advierte que "el arma más fuerte que tiene la administración contra el administrado en el procedimiento administrativo es la demora y la inercia: frente a las urgencias empresariales o privadas, el lento pero inexorable transcurso del tiempo sin que se produzcan los necesarios pasos o etapas del procedimiento hacia una resolución final, produce un efecto profundamente lesivo al derecho del administrado, para el cual no hay solución alguna verdaderamente efectiva" (Tratado de Derecho Administrativo, t. 4.2, Ediciones Macchi, p. XIV-5, Buenos Aires, 1982).-
Tan importantes son los derechos tutelados, que el legislador fue pragmático y presupuso que pese a todo el plexo de disposiciones tendientes a que la Administración cumpla con la legalidad y se desenvuelva de un modo célere, de todos modos podría continuar siendo morosa en su accionar (Gusman, S.A. La garantía del amparo por mora contra la inactividad formal de la administración, LL on line AR/JUR/1150/2017).-
De ello se deriva que frente a la inactividad formal de la administración, esto es la simple no contestación a una petición del particular (Hutchinson, T. La inactividad de la administración y su control en AA VV Control de la administración Pública, RAP, Bs. As., 2003, p. 160 y Muñoz, G. Inmunidad del poder: la inactividad administrativa, LL 1990-B-891) el ciudadano tiene a su alcance mecanismos para que se respete el derecho republicano a obtener una decisión fundada y así materializar la garantía de la tutela administrativa efectiva: el silencio y la acción judicial de amparo por mora.-
II-a- La queja, regulada en el art. 71 del Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos administrativos ("podrá ocurrirse en queja ante el inmediato superior jerárquico contra los defectos de tramitación e incumplimiento de los plazos legales o reglamentarios en que se incurriere durante el procedimiento y siempre que tales plazos no se refieran a los fijados para la resolución de recursos. La queja se resolverá dentro de los cinco días, sin otra sustanciación que el informe circunstanciado que se requerirá si fuere necesario. En ningún caso se suspenderá la tramitación del procedimiento en que se haya producido y la resolución será irrecurrible"), no se encuentra previsto en el ordenamiento local.-
II-b- Mientras que el amparo por mora se encuentra regulado en la Ley 4795 estableciendo en el art. 2 que “Su presupuesto fáctico será una situación objetiva de demora administrativa en cumplir un deber concreto en un plazo determinado y en caso de no existir éste, si hubiere transcurrido un plazo que excediere lo razonable, sin emitir dictamen o resolución de mero trámite o de fondo que requiera el interesado”.-
Dicha regla reconoce el mismo sentido y alcance que el del art. 28 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (LNPA), se establece un particular caso de mora automática porque el solo transcurso del plazo, sin necesidad de interpelación alguna, habilita la interposición del amparo (Budassi, I. Amparo por mora, en Cassagne J.C. (Dir) AA VV Tratado de Derecho Procesal Administrativo, t. II, LL, Bs. As., 2007, p. 407) y representa una orden judicial de pronto despacho (Diez, M.M. Derecho Procesal Administrativo, plus Ultra, Bs. As., 1996, p. 363).-
Ahora bien la LPA local, luego de establecer la obligatoriedad de los plazos sin necesidad de intimación para los agentes administrativos y los interesados (art. 92), fija términos para evacuar dictámenes e informes técnicos (15 días, art. 49) y para el período de prueba (debe ordenarse por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10, art. 99). Mientras que el art. 97 dispone plazos máximos de resolución para los supuestos en que no exista un término expresamente establecido: para el registro de resoluciones de expedientes y sus pases a otras oficinas (2 días), providencias de mero trámite (3 días), notificaciones (5 días a partir de la recepción del trámite en la oficina notificadora), para informes administrativos no técnicos (5 días); y el plazo de 5 días para citaciones, emplazamientos y vistas (art. 116). Al tiempo que no contiene plazos para resolver los recursos como sí los contiene el Reglamento de Procedimientos administrativos (arts. 86, 91 y 98 Dec. 1759 t.o. 2017).-
II-c- De otra parte, y relacionado al instituto del silencio, el art. 25 2º p. de la LPA local establece que "El silencio, de por sí, es tan sólo conducta administrativa inexpresiva; únicamente cuando el orden normativo expresamente dispone que ante el silencio del órgano, transcurrido cierto plazo, se considerara que la petición ha sido denegada o aceptada, el silencio vale como acto administrativo”.-
Además, como en la mayoría de las leyes de procedimiento administrativo, la norma local prevé que transcurrido ciertos plazos sin que la administración se expida, le reconoce al silencio un efecto desestimatorio de la pretensión. Así el art. 118 que reza: “El administrado, en cualquier estado del trámite de su impugnación administrativa por recurso formal, podrá considerar que se ha agotado la vía administrativa por denegación tácita, quedándole expedita la vía contencioso administrativa, una vez transcurridos noventa (90) días corridos, contados desde la interposición de la reclamación que significa dicho recurso. En caso de que el administrado opte por la vía contencioso administrativa quedará automáticamente desistida la vía recursiva de la presente ley. Si el administrado, no obstante el plazo que le otorga la Constitución de la Provincia (art. 165), habilitara competencia, por presentación escrita al efecto, al órgano administrativo para el dictado del acto más allá de dicho plazo, podrá ulteriormente mediante presentación de pronto despacho obtener otra situación jurídica subjetiva de acto denegatorio por silencio de la Administración en caso de que ésta no se pronunciara dentro de los sesenta (60) días corridos desde la fecha de la interposición del pronto despacho”.-
Importa enfatizar que la doctrina, de manera unánime, entiende que para que se produzcan los efectos desestimatorios que la norma le asigna al silencio es necesaria la participación activa del particular, pues se trata de una facultad de aquél y no de una carga, toda vez que no podría derivarse perjuicio alguno si decide no interponer el pronto despacho y esperar que la Administración resuelva (Muñoz, G. El silencio de la administración y los plazos de caducidad, Astrea, Bs. As., 1982, p. 77); la ficción del silencio debe establecerse en todos los casos a favor del particular dado que trasunta un incumplimiento de la administración y una violación del derecho de obtener una decisión fundada, la mora de aquélla no puede perjudicar nunca al administrado (Cassagne, Ezequiel, El control de la inactividad formal de la administración, Cita On line: AR/DOC/3654/2010). -
Por tal motivo, el denominado silencio administrativo no es un modo apto para dar respuesta a las peticiones o recursos de los ciudadanos. El silencio desestimatorio no es más que un artificio establecido por el legislador para proteger a los administrados ante su inactividad formal y evitar que los particulares queden en situación de indefensión cuando la autoridad incumple su deber de responder (CSJN, Fallos: 316:2.477; 318:1.349).-
Así lo han resuelto diversos Tribunales “El amparo por mora interpuesto contra el Ministerio de Hacienda para que se expida respecto del recurso de apelación deducido por un contribuyente, contra la resolución de la AFIP que no admitió el tratamiento fiscal -objeto de una consulta vinculante- respecto del impuesto a las ganancias aplicable al resultado obtenido por la venta a realizar en bolsas y mercados del exterior, debe ser admitido, pues han transcurrido razonables pautas temporales sin que el Ministerio competente dictara resolución en la causa administrativa ni manifestara de manera fundada la imposibilidad de resolver el reclamo” (CNCAF, sala V- 23/08/2018 Madanes, Miguel c. EN-M. Hacienda s/ amparo por mora La Ley Online AR/JUR/47032/2018); “Teniendo en cuenta el tiempo transcurrido a partir de la presentación del reclamo del amparista ante las dependencias de la Administración y la ausencia de respuesta concreta, corresponde establecer judicialmente un plazo prudencial para que ella se expida, por lo que debe ordenarse al Ministerio de Cultura y Educación del Poder Ejecutivo de la Provincia de Formosa, que en el plazo de diez (10) días hábiles de notificada de la presente decisión proceda a emitir resolución respecto a lo peticionado por la amparista” (Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Formosa 03/07/2018 Godoy, Margarita Beatriz s/ amparo por mora La Ley Online AR/JUR/36981/2018).-
II-d- Aclarado el ámbito de actuación de los institutos que la legislación ha previsto para resguardar el derecho del ciudadano a obtener una resolución expresa de su petición, cabe recordar que la doctrina ha discutido la relación entre el silencio y el amparo por mora.-
En este sentido algunos autores (Barra, y Luqui) entienden que interpuesto el pronto despacho para configurar el silencio, el administrado no puede deducir acción judicial de amparo por mora en la medida que elegida una vía no es posible intentar luego el otro mecanismo para hacer cesar la inactividad administrativa. Pero resulta vital destacar que estas posiciones parten de la base de considerar que la queja y el amparo por mora son herramientas para obtener un pronunciamiento expreso de la administración, mientras que el pronto despacho sólo persigue configurar la ficción del silencio a efectos de habilitar la instancia revisora judicial.-
Por mi parte adhiero a la posición, absolutamente mayoritaria, relativa a que si el particular presenta un pronto despacho, y transcurren los plazos necesarios para conformar el silencio, la obligación de la Administración de responder la petición del particular, y el derecho de éste a obtener una decisión fundada, no se agotan por la circunstancia de que el administrado pueda acceder a la justicia a reclamar su derecho sustancial (Cassagne, Ezequiel, El control de la inactividad formal de la administración, Cita Online: AR/DOC/3654/2010).-
En el mismo sentido Muñoz expresa el amparo por mora no es incompatible con la figura del silencio, pues en nuestro país no existen silencios legítimos. La confusión proviene de considerar al silencio como un acto administrativo: como una forma de concluir el procedimiento administrativo" (Inmunidad del poder: inactividad administrativa, LL 1990-B-891); a su turno Hutchinson señala el pedido de pronto despacho no necesariamente lleva al silencio si el particular no decide optar por él una vez transcurrido el plazo posterior al pronto despacho sin que la Administración haya resuelto; pero, hasta que haya vencido el plazo para resolver luego de la presentación del pronto despacho o aun después de vencido éste, el interesado puede no optar por el silencio y seguir esperando la decisión; es decir puede no configurarse el silencio porque el interesado no quiso esa solución"(Amparo por mora de la administración pública, Astrea, 3º ed., Bs. As., pp 86/7); mientras que García de Enterría resalta que "el silencio es una denegación presunta, una presunción legal, y no un acto tácito o declaración de voluntad administrativa; está montado en beneficio del particular y como una facultad suya, al cual, por consiguiente, corresponde la opción, que expresamente se define, de impugnar el silencio o de esperar una resolución expresa (se entiende que para impugnar luego esta, si le conviniese hacerlo), por cuanto lo que el silencio no es, en todo caso, es una manera de pronunciarse de la Administración, a la cual se recuerda su estricta obligación de resolver y de hacerlo fundadamente" (Sobre silencio administrativo y recurso contencioso, RAP Nº 47, p. 211); por su parte Comadira y Monti expresan que las alternativas no se deben considerar excluyentes, de modo que si se opta por el silencio requiriendo un pronto despacho, nada impide que, después, se acuda a la queja o al amparo por mora; o que si se elige la queja se emplee, luego, el silencio o el amparo por mora y si se acude a éste, inicialmente, se utilice, con posterioridad, la queja o el silencio (Procedimientos Administrativos, LL, Bs. As., 2003, t. I, p. 58).-
En el mismo sentido Ezequiel Cassagne refiere que no puede presuponerse que presentado un pronto despacho, la Administración pueda válidamente omitir decidir la cuestión planteada. El derecho del particular a obtener una decisión fundada, de raigambre constitucional, no se esfuma por haber optado por presentar un pronto despacho. Es más, el derecho del administrado debe adquirir una mayor protección en la medida que está demostrando una actitud pro activa de cara a alcanzar una respuesta del ente estatal. En definitiva, ¿qué es el pronto despacho? Es un pedido de resolución ante el mismo organismo que debe decidir. Que luego configure el silencio es una consecuencia que el ordenamiento le da, a los efectos de permitir que el particular pueda acudir a la justicia a reclamar el contenido sustancial de su derecho (El control de la inactividad formal de la administración, Cita Online: AR/DOC/3654/2010); por su parte Budassi sostiene que no puede eximirse a la Administración de contestar una petición, dado que el derecho de peticionar ante las autoridades se combina, además, con toda la estructura del procedimiento administrativo, que incluye la impulsión de oficio de las actuaciones, la celeridad y eficacia en los trámites, la obligatoriedad de los plazos, el derecho al debido proceso adjetivo, la obligatoriedad del ejercicio de la competencia y la obligación de dictar un acto con indicación de causa y objeto, motivado y por escrito (El amparo por mora, en Cassagne J.C. (Dir) AA VV Tratado de Derecho procesal Administrativo, t. II, LL. Bs. As., p. 427); al tiempo que Ivanega expresa que frente a una obligación incumplida por parte de la Administración (en el caso la de decidir, conforme a Derecho, las peticiones) el administrado no puede verse restringido a elegir, excluyentemente, entre una u otra vía, teniendo en cuenta que se ve compelido a recurrir a mecanismos legales, para exigir una conducta que obligatoriamente era debida por aquella (Algunas cuestiones sobre el amparo por mora, en Cassagne J.C. (Dir), ob. cit., t II, p. 1675).-
Participando de esta posición Perrino destaca que el nuevo Código Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires, con buen criterio, dispone en forma expresa que la configuración del estado silencial de la Administración no impide la utilización del amparo por mora, siendo adecuada la solución porque se trata de dos remedios diferentes que persiguen finalidades distintas y funcionan en forma independiente (La inactividad administrativa y su control, RAP Nª 269, p. 14).-
También la jurisprudencia participa del criterio de que el silencio y el amparo por mora no son mecanismos excluyentes entre sí para hacer cesar la inactividad administrativa. Cito en particular el fallo “Goldberg” de la Sala II de la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal (del 05/04/77, ED 74-222, por importar un fuerte quiebre con la posición anterior) donde se afirmara la obligación de la Administración resolver las cuestiones planteadas por los administrados, y en ese entendimiento, el silencio es siempre una ficción legal acordada a favor de aquéllos. Lo contario implicaría la vulneración del derecho del ciudadano a obtener una decisión fundada, si se le otorgara al silencio de la administración el carácter de una prerrogativa en la que pudiera ampararse para soslayar dicho deber (mismo Tribunal, “Maciel” 20/06/96, en idéntico sentido Sala IV, “Meza, O” del 24/09/92; “Criscuolo” del 21/03/06 y “Bordigoni del 29/06/10, citados por Gordillo, http://www.gordillo.com/pdf_tomo4/capitulo13.pdf, p. 589 y ss).-
III- De otra parte cabe señalar que la Ley 4795 que regula el amparo por mora, no distingue de modo expreso ni menos aún implícito, la situación jurídica que genera la falta de respuesta de la administración según se trate de la vía administrativa o recursiva. Por el contario la norma consagra una única respuesta frente a ello: la posibilidad de acudir al Tribunal incoando amparo por mora para hacer cesar la omisión de resolver y con ello, la violación del derecho a peticionar y obtener respuesta expresa y fundada por parte de la Administración.-
En ese entendimiento resulta que la actora ha formulado pronto despacho en fecha 28/feb/18 (fs. 2), respecto de recurso de reconsideración interpuesto el 21/mar/17 en contra de AC. TC 10418/17 (que tramita bajo Expte. Nº 11463 –JC-2015) ante el Tribunal de Cuentas sin que a la fecha de promoción de la acción de amparo traída a resolver (12/set/18) aquél se hubiere expedido.-
La falta de presentación del acto impugnado y del recurso deducido contra aquélla, que en definitiva representa el objeto de la presente acción, no es óbice para tener por configurado el supuesto objetivo de mora denunciado y amparado por la ley 4795 por cuanto el pronto despacho identifica las actuaciones a las que refiere.-
Así no cabe reproche al administrado por no haber hecho uso de la denegatoria por silencio que le acuerda el art. 118 del CPA, en tanto es una facultad que la ley le acuerda y no una carga.-
Luego, reitero, la Ley 4795 al igual que la LNPA no efectúa distinción alguna respecto del tipo de “petición” respecto de la cual se pueda instar el amparo por mora judicial, y es que como pacíficamente sostiene la doctrina “El derecho de petición, ampara un sinnúmero de opciones practicables. Desde la simple presentación de una nota en la cual por propio derecho solicitamos información o formulamos un reclamo ante una oficina local, hasta la interposición de un extenso y fundado recurso administrativo a ser resuelto por la Presidencia de la República” (Bianchi, A. Una aproximación constitucional a la Ley Nacional de procedimientos Administrativos, en Pozo Gowland; Aguilar Valdez; Juan Lima; Canosa y Halperín (Dir) Procedimiento Administrativo, LL, Bs. As., 2002, t. I, p. 920/923).-
En virtud de ello corresponde acoger la acción de amparo deducida y declarar la admisibilidad del amparo por mora deducida requiriendo al Tribunal de Cuentas que dicte acto administrativo expreso respecto de la petición del actor fechada mar/17.-
Por ello, oído el Ministerio Público y por mayoría de votos,
LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA
(con la disidencia de la Dra. Molina y Dr. Figueroa Vicario)
RESUELVE:
1) Declarar la jurisdicción y competencia del Tribunal para entender en la presente causa.-
2) Notifíquese al Tribunal de Cuentas de la Provincia.-
3) Conforme lo dispuesto en el art.10 de la Ley Nº 4795.-modificada por Ley Nº 4850 -fijase el término perentorio de CINCO (5) días para que presente informe de los antecedentes del caso y la causa de la demora en expedirse sobre el reclamo administrativo incoado por la actora, bajo los apercibimientos previstos en el art.11 del mismo cuerpo legal.-
3) Protocolícese, notifíquese.-
Fdo.: Dres. Vilma Juana Molina (Presidente en disidencia), Carlos Miguel Figueroa Vicario (Ministro en disidencia), José Ricardo Cáceres (Ministro), Luis Raúl Cippitelli (Ministro), Enrique Ernesto Lilljedahl (Ministro Subrogante), Ante mi: Esc. Elsa Lucrecia Arce (Secretaria - Corte de Justicia).- - |
|---|