| Texto | SENTENCIA DEFINITIVA NÚMERO: Siete.-
En la ciudad de San Fernando del Valle de Catamarca a los 15 días del mes de Marzo de dos mil diecinueve, se reúne en Acuerdo la Corte de Justicia de la Provincia, integrada en estos autos por los Señores Ministros titulares Dres. VILMA JUANA MOLINA, CARLOS MIGUEL FIGUEROA VICARIO, JOSE RICARDO CACERES, AMELIA DEL VALLE SESTO DE LEIVA y LUIS RAÚL CIPPITELLI, bajo la presidencia de la Dra. Molina, Secretaria Dra. CRISTINA DEL VALLE SALAS MARTÍNEZ, para conocer del Recurso de Casación interpuesto en los autos Corte Nº 031/17 “ASOCIACION DE TRABAJADORES DE LA EDUCACION DE CATAMARCA (ATECA) c/DIL Nº 371/16 s/Recurso de Apelación s/RECURSO DE CASACION”, el Tribunal se plantea las siguientes cuestiones a resolver:
1) ¿Es procedente el Recurso de Casación interpuesto? En su caso, ¿qué pronunciamiento corresponde?
2) Costas.-
Practicado el sorteo correspondiente, conforme al acta obrante a fs. 33, dio el siguiente orden de votación: Ministros Dres. JOSE RICARDO CACERES, VILMA JUANA MOLINA, LUÍS RAÚL CIPPITELLI, AMELIA DEL VALLE SESTO DE LEIVA y CARLOS MIGUEL FIGUEROA VICARIO.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cáceres dijo:
A fs. 3/14 vta. la Asociación de Trabajadores de la Educación de Catamarca, por intermedio de sus letrados apoderados, plantea recurso de casación en contra de la Sentencia Interlocutoria nº 14, de fecha 12 de mayo de 2017, dictada por la Excma. Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial, de Minas, Familia, Menores y de Trabajo de 2° Nominación, con fundamento en la causal prevista en los incisos “a” y “c” del art. 298 del C.P.C.C.-
Luego de justificar el cumplimiento de los requisitos formales de admisibilidad del remedio que intentan, comienzan el relato de los hechos informando que ATECA fue sancionada con una multa impuesta por la Subsecretaria de Trabajo y por la Dirección de Inspección Laboral por entender que aquella violó la conciliación obligatoria. Que ante ello, recurrieron dicha sanción vía recurso de reconsideración con jerárquico en subsidio, que rechazado dichos recursos, mediante resolución n° 371/16, que fuera notificada el 30/06/16, interpusieron recurso de apelación y nulidad ante la Cámara de Apelaciones el día 07/07/2016.-
Expresan que corrido el traslado a la DIL, sus apoderados plantearon revocatoria en contra del decreto que tuvo por interpuesto en tiempo y forma el recurso incoado por ATECA, por considerarlo extemporáneo. A lo que contestaron, esgrimiendo que la vía judicial recién se habilitó con la disposición n° 371/16 que denegó el recurso administrativo interpuesto en contra de la disposición n° 858/14 y que el plazo de tres días debe contarse desde el dictado del último acto de la administración.-
Ante dicho planteamiento, el Tribunal de grado resolvió que al tratarse de una cuestión de derecho laboral deben aplicarse los principios de economía procesal y celeridad, por lo que si el art. 12 de la ley n° 4121 establece un recurso directo en contra de las resoluciones de la DIL y al no estar previsto el agotamiento de la vía administrativa, el recurso de apelación presentado por ATECA, un año después de la notificación de la resolución que le impone la multa, resulta extemporáneo, razón por la cual se hizo lugar a la revocatoria incoada por la DIL y se declaró firme la sanción impuesta.-
Dicho pronunciamiento es impugnado por ATECA, aduciendo que la sentencia aplica o interpreta erróneamente la ley e incurre en el vicio de arbitrariedad.-
En orden a fundar los agravios, expresan los recurrentes que pese a que la Cámara declaró que en el ámbito judicial impera el informalismo a favor del administrado, hizo caso omiso de aplicar dicho principio en el caso de autos. Manifiestan que si el particular tenía recursos administrativos disponibles contra el acto en cuestión, nada podrá impedirle articularlos, como tampoco se podrá determinar la imposibilidad de una posterior revisión judicial. Afirman que fue la propia Administración la que con su conducta manifestó su voluntad de agotar la vía con el dictado de la disposición n° 371/16. Y que la sentencia sin razón jurídica priva o deroga los recursos administrativos previstos en el C.P.A que la ley 4121 no prohíbe ni descarta, siendo pacífica la doctrina y jurisprudencia respecto al correspondiente control jurisdiccional que deben tener las facultades sancionatorias de la administración, por lo que si el Tribunal se abstiene de revisar la sanción impuesta, colisionaría con los más elementales principios y garantías constitucionales y supralegales que asisten a los administrados.-
Esgrimen que el fallo es arbitrario porque priva de tutela judicial efectiva al no admitir el saneamiento judicial de la deficiencia del procedimiento administrativo. Enfatizan que el último acto dictado por la administración es el que pone fin al procedimiento, por lo que las disposiciones n° 858/14 y n° 371/16 están íntimamente relacionadas, siendo una consecuencia de la otra, debiendo respetarse su orden. Por último, sostienen que el fallo casado permite la subsistencia de un acto nulo de nulidad absoluta, que debe revocarse por estar en juego el orden público. Finalmente efectúan reserva de articular la correspondiente acción ordinaria y del caso federal, solicitando en definitiva se case la sentencia impugnada, dejándola sin efecto y apartando a la Cámara nro. 2 de la resolución del recurso de apelación, con costas.-
Que corrido traslado de ley a la contraria, lo evacúa mediante memorial glosado a fs. 17/21, señalando que entre otras consideraciones y a las que me remito en honor a la brevedad que el decisorio impugnado se ve despojado de toda arbitrariedad o vicio que permita tacharlo de nulidad y que amerite casarlo, esgrimiendo que la mentada arbitrariedad es planteada por ATECA al solo efecto de brindar cobertura sin fundamento jurídico ni fáctico a la impericia demostrada para ejercitar temporánea y correctamente su derecho a obtener una revisión efectiva del acto impugnado. Razones por las cuáles solicita el rechazo del remedio casatorio, con costas.-
A fs. 25 el Tribunal resuelve declarar a prima facie formalmente admisible el recurso de casación interpuesto.-
A fs.29/31 obra el dictamen del Sr. Procurador General, quién considera por las razones que allí expresa, que la arbitrariedad aducida resulta inexistente, reduciéndose a una crítica meramente subjetiva, por lo que propicia el rechazo del remedio intentado.-
Previo llamamiento de autos fs. 32 y practicado el respectivo sorteo fs. 33, la causa queda en estado de ser resuelta.-
Siendo ello así, es del caso recordar que la génesis del conflicto se produce a raíz de la imposición de una multa que la Dirección de Inspección Laboral – en adelante DIL- le impusiera a ATECA por haber incumplido la orden de no llevar a cabo medidas de acción directa, toda vez que se había iniciado el procedimiento de conciliación obligatoria. Ante dicha sanción, el gremio docente dedujo recurso de reconsideración con jerárquico en subsidio, recursos que fueron rechazados por improcedentes el día 29/06/16 mediante la Disposición 371/16. Notificado el recurrente de dicha resolución, interpuso el día 07/07/16 el recurso de apelación previsto en el art. 12 de la ley 4121 ante la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial de Minas y del Trabajo de Segunda Nominación.-
Como surge del relato de los hechos, la –DIL- planteó recurso de revocatoria contra el decreto que tiene por presentado en tiempo y forma el recurso de apelación y este planteamiento es lo que desencadena la resolución que hoy se trae a revisión.-
Pues los recurrentes, entendieron que ante la sanción impuesta correspondía agotar la vía deduciendo los recursos administrativos pertinentes, para recién, una vez obtenido el acto que cause estado, deducir el recurso de apelación previsto en el art. 12 de la ley 4121.-
Y en tal entendimiento, -afirman- que no se les puede achacar el tiempo transcurrido, toda vez que era deber de la Administración pronunciarse sobre el recurso deducido y era obligación del gremio aguardar dicha resolución. Que la Administración con el dictado de la Disposición N° 371/16 manifestó su voluntad de poner fin al procedimiento y dejar firme la multa.-
Por el contrario, el Tribunal de grado sostuvo que contra el acto que impuso la sanción, la ley regula un recurso directo ante la justicia, el cual debe deducirse en el término de tres días de notificada aquella. Que teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde que fue notificada la sanción – esto es noviembre de 2014- y la fecha en que se dedujo el recurso de apelación –julio de 2016-, el mismo resultaba extemporáneo, de allí que hicieron lugar al planteamiento de la –DIL- y ordenaron la revocatoria del decreto cuestionado.-
El art. 12 de la ley 4121 prescribe que la resolución del Director Provincial del Trabajo será apelada por ante el juzgado del Trabajo en turno dentro de los tres días de notificada la misma en el radio municipal de la Capital (…).-
Por su parte el art. 15 inc. b) Ley 4799 (NCPT) asigna a las Cámaras de Apelaciones con competencia laboral el conocimiento de los recursos instituidos por la ley N° 4121 y su decreto reglamentario en contra de las resoluciones dictadas por la Dirección Provincial del Trabajo, cualquiera fuera la índole de éstas.-
En consecuencia dichas normas prevén un recurso directo -ante la justicia con competencia laboral- con única vía de impugnación respecto de aquellas resoluciones que impusieran sanciones y fueran emitidas por la DIL.-
Pese a los claros términos de la ley, el recurrente interpuso recurso de reconsideración con jerárquico en subsidio en contra de la resolución N° 858/14, que le impone una multa de $7.150.000,00, recursos que fueron rechazados por improcedentes mediante la Disposición N°371/16.-
A fin de justificar su proceder, adujo el recurrente que era a partir de la notificación de este último acto administrativo, que debía computarse el plazo de tres días para interponer el recurso de apelación, por lo que el recurso deducido el 07/07/16 se encuentra a su juicio, presentado en término.- - - - - - - - - -
De lo expuesto entiendo, que el meollo del asunto finca en determinar si la presente cuestión involucra materia contencioso administrativa que pudiera hacer pensar al recurrente que el camino correcto era deducir los pertinentes recursos administrativos, pues de no ser así, no se entiende cual sería entonces el sentido de transitar por todo un procedimiento administrativo que responde a claros y determinados objetivos, para luego concluir en la paradoja de que el acto supuestamente que causa estado, en el sentido de que reúne todos los presupuestos para ser impugnado judicialmente, sea revisado por un Tribunal, que conforme a nuestro sistema constitucional no resultara competente, pues el juicio en el que se revisa el acto administrativo que resuelve acerca de un derecho de naturaleza administrativa o que es dictado por la autoridad administrativa, se ha de ventilar necesariamente ante este único órgano judicial.-
La cuestión como se advertirá no resulta sencilla, pues determinar la materia administrativa es uno de los temas más escabrosos del contencioso administrativo, empero ello he de señalar que la dificultad no ha impedido a este Alto cuerpo, ir demarcando a lo largo de tantos años y en innúmeras causas, lo que debe entenderse estricta y rigurosamente por materia contencioso administrativa.-
Infinidad de veces se ha sostenido, que para que exista jurisdicción contencioso-administrativa, es necesario entre otros requisitos, que el ejercicio de la potestad pública implique la aplicación de normas y principios de derecho administrativo, queriendo ello decir que el acto impugnado sea susceptible de lesionar un derecho subjetivo o un interés legítimo de "carácter administrativo", esto es, al amparo de un "orden jurídico-administrativo".-
De ese modo se afirma, que no todos los derechos vulnerados por actos del poder administrador son susceptibles de producir una acción contencioso administrativa, pues es indispensable para que ello ocurra que se menoscabe un derecho de carácter administrativo, es decir regido por el derecho administrativo, tal es la definición que da nuestro Código Contencioso administrativo en su art. 1.-
Y en virtud de tal concepto se ha decidido en numerosas oportunidades, que no es revisable mediante esta acción la resolución que lesiona derechos de otra índole.-
Ahora bien, lo expuesto no significa desconocer ni negar que, en otras jurisdicciones la competencia del contencioso administrativo se determina en base a un criterio que mira más al ejercicio de la función administrativa que a la esencia sustancial del conflicto suscitado.-
Y en relación a este punto es forzoso señalar que nuestra Constitución Provincial en el art. 204 sólo habla de “derechos e intereses legítimos”, sin ningún otro aditamento, por lo que la calidad de "administrativo" es un agregado que se hace en el Código Contencioso administrativo en el art. 1.-
La cuestión administrativa es así introducida en la disposición constitucional al referirse a la denegación expresa o tácita de la autoridad administrativa competente.-
Por lo que en rigor de verdad y sobre la base de la disposición constitucional, deberíamos ponderar con amplitud de criterio la naturaleza contencioso-administrativa de toda controversia que se suscite entre particulares o entre estos y la administración y en los que se cuestione un “acto de la autoridad administrativa competente”.-
En estas condiciones, es del caso que nos preguntemos si efectivamente el acto que impuso la sanción puede ser subsumido tan ligeramente, en el ámbito del derecho laboral o del derecho colectivo del trabajo, o bien que nos replanteemos si ese acto que impuso tamaña sanción no hace más que ejercer una función administrativa, aplicando principios y normas que pueden parecer del derecho colectivo del trabajo, pero que en el fondo se verá –adelantando opinión-, son del derecho administrativo.-
Como he anticipado, el recurrente absolutamente convencido de que contra el acto administrativo dictado por la -DIL- tenía que agotar la vía administrativa, interpuso el recurso de reconsideración y jerárquico en subsidio, para luego, una vez obtenido el acto definitivo, recurrir a la instancia judicial.-
Apoyado en la cita que efectúa la Sra. Fiscal de Cámara en su dictamen de fs. 223/226 vta. el recurrente reafirma su postura en el sentido que “nada justifica impedir al interesado discutir en sede administrativa la cuestión antes de acudir a la justicia. Por ello, -afirma-, que si el particular tiene disponibles recursos administrativos contra el acto en cuestión, nada podría impedirle articularos y tampoco ello podría determinar la imposibilidad de una revisión judicial posterior. Lo que si debe procurarse es no predicar una solución que permita al particular cambiar el procedimiento o el órgano judicial determinados por la ley (…)”.-
Y ante tan rotundos y enfáticos argumentos, es forzoso que nos preguntemos, si acaso por el solo hecho de encontrarse disponibles los recursos administrativos el particular puede decidir simplemente y a su libre albedrío articularlos, sin que ello importe, cambiar el procedimiento a seguir, pues –reitero- por la expresa disposición legal, contra la resolución del Director Provincial del Trabajo se debe articular el recurso de apelación, en el plazo de tres días de notificada la misma.-
Entonces interpuestos los recursos administrativos que el particular creyó conveniente deducir ¿no alteró acaso el procedimiento legal previsto para tal supuesto? Luego sustanciados y resueltos aquéllos recursos administrativos, ¿no cambió con su decisión, -al deducir el recurso de apelación ante la Cámara de Apelaciones-, el órgano judicial que debía constitucionalmente intervenir?
Como se advertirá, la cuestión así como está planteada merece en mi opinión, más de una consideración.-
Pues a primera vista, todo parece indicar que el recurrente arriba a esta instancia con un acto firme y consentido, toda vez que contra el acto que impuso la sanción de multa debió conf. al art. 12 de la ley 4121 haber deducido el recurso de apelación ante el Tribunal de Apelación, en el plazo de tres días de notificada la sanción, hecho que no sucedió.-
Ahora bien, un análisis más profundo de la cuestión me induce a pensar y recapitular que lo determinante del contencioso administrativo es efectivamente el ejercicio de la función administrativa, que en el caso bien puede subsumirse en el poder de policía que efectivamente ejerció el órgano de control cuando impuso la sanción
Es que en el contexto de la norma constitucional invocada, la única cuestión sustancial es aquella que refiere a la naturaleza administrativa del acto que se deriva de la expresión "autoridad administrativa" a la que corresponde la previa denegación.-
Como antes he señalado, la preexistencia de un derecho de carácter administrativo no es un elemento de la norma constitucional para determinar la materia sometida a juzgamiento de la Corte en instancia originaria, en tanto aquella sólo se refiere a la resolución denegatoria de los derechos e intereses legítimos que se gestionan por parte interesada.-
Sin embargo, forzoso es reconocer que junto al acto que importa esa acción u omisión imputable a la administración en cuanto ejerce actividad administrativa, en otros supuestos diferentes a este, hemos definido la competencia en base a la naturaleza del derecho lesionado.-
En autos Corte N°54/94 (acumulados) “Consejo General de Educación y Junta de Clasificación, plantea Inhibitoria del Juzgado Civil y Comercial de 1° Instancia y 2° Nominación en Expte. N° 104/94” este Tribunal con distinta integración ha sostenido, que el art. 204 de la Constitución Provincial al atribuir a esta Corte el conocimiento de las causas contencioso-administrativas si bien no da un concepto de las mismas, se entiende que se configura tal, cuando se controvierte en ella derecho administrativo y no derecho civil. “…Por lo tanto, reviste vital importancia determinar si en autos existe un derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad administrativa…”.-
Por ello y si lo determinante según nuestro esquema constitucional es el acto de autoridad administrativa –en el que se pone en ejercicio la función administrativa-, entiendo que el presente caso involucra materia contencioso administrativa, toda vez que la imposición de una sanción importa el ejercicio del poder de policía propio del poder administrador. Esta visión del asunto me lleva entonces al convencimiento de que la actividad materialmente ejercida por la -DIL- en cuanto policía de control, vigilancia, y de sanción, importan una función administrativa, es decir una función típica y concreta de la administración, por lo que la competencia de este Cuerpo resulta manifiesta.-
Enseña la doctrina que “…la administración pública se ve abocada a ejercer las actividades de inspección, vigilancia, control, etc., a través de sus órganos especializados en cada gestión, lo hace en desarrollo de las atribuciones de policía administrativa, función que emana, a no dudarlo del poder de policía…” “…El ejecutivo se vale del poder de policía para irrumpir en todas las órbitas de la administración, vigilar todas sus actividades, controlar su ejercicio y sancionar, llegado el caso a quienes infringen sus mandatos…”. Por lo tanto, resulta determinante apuntar que cuando el desarrollo de la actividad de policia de la administración es irregular, aparece evidente que los perjuicios sean indemnizados por el Estado, previo el juicio correspondiente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo…” (Ossa Arbelaez, Jaime- “Derecho administrativo sancionador” página 494 y sgs.).-
Aclarado entonces este punto, he de recordar por último, que la atribución de competencia nace de las constituciones nacionales o provinciales en cabeza de los más altos cuerpos, no pudiendo ser ni aumentada ni modificada ni mermada por nomas legales so pena de incurrir en inconstitucionalidad.-
Que la ley 4121 al consignar que las resoluciones del Director Provincial del Trabajo sean apelables por ante el Juzgado del trabajo, sin importar si dichas resoluciones involucran o no materia “contencioso-administrativo” -en los términos amplios a los que me he referido-, altera de modo manifiesto el orden constitucional analizado, pues desplazando a esta Corte de la resolución de un asunto que ha sido reservado exclusivamente para ella, avanza sobre materia privativa de la Corte, instituyendo un trámite ante jueces ordinarios.-
En otra oportunidad hemos sostenido que se es competente, no porque lo diga la ley, sino porque surge clara y expresamente del art. 204 de nuestra Constitución Provincial, pues por vía legislativa no se puede aumentar ni restringir la competencia originaria de la Corte por tener jerarquía constitucional.-
En autos Corte Nº 166/93 “Brizuela, Jorge Ramón Ceferino y Otros c/ Poder Ejecutivo de la Provincia – Haberes Impagos – Recurso de Casación”, he sostenido que no puede ninguna disposición legal de carácter provincial excluir de la competencia atribuida a esta Corte por el art. 204 de la C.P., por lo que siendo la competencia una cuestión de orden público, deben los jueces inclusive de oficio declarar la inconstitucionalidad de cualquier disposición que se oponga al mandato constitucional. Siendo este el caso, corresponde en mi opinión declarar la inconstitucionalidad del art. 12 de la ley 4121 y en consecuencia la competencia contencioso-administrativa de esta Corte, para entender en la presente controversia. -
Despejada esta cuestión, es de señalar que la cuestión a resolver arriba a este Tribunal por medio del recurso de casación y que si bien la sentencia impugnada no reviste carácter de sentencia definitiva, toda vez que es una sentencia interlocutoria; sin embargo entiendo, que estando en juego la competencia contencioso administrativa de este Alto Cuerpo, se han de obviar o dicho de otro modo, habrá que hacer caso omiso al cumplimiento de los requisitos formales o de admisibilidad del recurso de casación, pues como antes dije, es deber del Tribunal velar por su jurisdicción privativa, exclusiva y excluyente, dando una solución a la cuestión aquí planteada.-
En torno a ello es preciso recordar que esta Corte tiene dicho como principio, que cuando se verifica que el Tribunal es incompetente y el procedimiento está ajustado a derecho, en cuanto a la observancia del derecho de defensa, amplitud probatoria, etc., la causa debe proseguir en el tribunal competente y no declarar su nulidad.-
El examen minucioso de las actuaciones cumplidas en sede judicial, en las que las partes han tenido oportunidad de deducir sus planteos como sus respectivas defensas me induce a propiciar que no corresponde declarar la nulidad de todo lo actuado, sino antes bien y teniendo en cuenta razones de seguridad jurídica, economía procesal y desgaste jurisdiccional, que la cuestión debe ser resuelta aquí y ahora.-
Por lo que siendo ello así, y estando a mi juicio correctamente agotada la vía administrativa, por la interposición en tiempo de los recursos pertinentes, ya que de las actuaciones administrativas que obran en la causa se infiere que el recurso de reconsideración con jerárquico en subsidio impugnando la Resolución N° 858/14, mediante la cual se determinó la multa de $7.150.000,00 fue interpuesto el 27/11/2014 es decir en el término de los 5 días hábiles que establece el Código Contencioso Administrativo conf. al art. 120 del C.P.A, ya que el día lunes 24 de noviembre no debe computarse en el cálculo, toda vez que fue declarado feriado nacional. Deducidos entonces aquellos recursos administrativos, seguidamente a fs.142 obra el dictamen Nº 094/14 mediante el cual el asesor jurídico de dicha Dirección, aconseja rechazar el recurso de reconsideración, en razón de que contra los actos de la Dirección de Inspección Laboral, que imponen sanciones, el recurso previsto es el instituido en la ley N°4121, por lo que no estando previsto ningún recurso administrativo, corresponde su rechazo por improcedente. De allí entonces que la -DIL- compartiendo los términos expuestos en el dictamen referido, resuelve el día 29/6/16 a través de la Disposición N° 371/16 rechazar el recurso de reconsideración interpuesto y es por tal motivo que no se elevan las actuaciones al superior jerárquico a pesar de haber sido solicitado expresamente por el recurrente en oportunidad de presentar el escrito que obra a fs. 134/137 en el que deduce recurso de reconsideración con jerárquico en subsidio y de ser como es sabido, una obligación que debe cumplir el órgano inferior, -de elevar de inmediato y de oficio el expediente al órgano encargado de tramitar y resolver el recurso jerárquico-. En esas condiciones, se entiende que sea la Disposición N° 371/16 el acto que agota la vía administrativa y que habilita la instancia judicial.-
Ahora bien y antes de avanzar sobre la cuestión de fondo, he de apuntar respecto al argumento esbozado por la administración, en el sentido de que la única vía recursiva a los fines de impugnar los actos dictados por el organismo a cargo del control laboral, es la prevista en el at. 12 de la ley 4121, razón por la cual el gremio docente debe hacerse cargo del error de elegir una vía recursiva como la administrativa, que no se haya previsto en forma expresa.-
Respecto de este argumento he de señalar, que el hecho de no estar previstos legalmente, no constituye ningún obstáculo para su admisión, toda vez que la aceptación de aquellos recursos administrativos no depende, como es sabido de su consagración en textos expresos, sino antes bien, debe entenderse que implican un corolario lógico de preceptos constitucionales, admitiéndose en última instancia bajo la figura del recurso implícito no reglado.-
Despejada entonces la cuestión de la habilitación, estimo necesario recordar que el procedimiento administrativo se origina tras el dictado de la Disposición N° 823/14 ocurrido ello el día 10/11/2014, mediante la cual, la Dirección de Inspección Laboral dispuso la apertura por el término de 15 días, de la instancia de conciliación obligatoria entre el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Provincia y los gremios docentes, entre ellos -ATECa-; debiendo las partes durante ese término abstenerse de llevar adelante medidas de acción directa o cualquier otra que altere la relación de trabajo normal y habitual, bajo apercibimiento de aplicar las sanciones previstas en la ley 14.786. Asimismo se convocó a una audiencia de conciliación a la que debían concurrir las partes y notificadas éstas de dicha resolución, el día 12/11/2014 el Ministerio de Educación a través de sus representantes, denuncia a ATECa por haber desconocido la instancia de conciliación obligatoria, convocando a una medida de fuerza por el término de 72 horas. Posteriormente el día 13/11/2014 el representante del gremio docente, deduce recurso de reconsideración con jerárquico en subsidio ante la -DIL- impugnando la Disposición N° 823/14, ya que,- a su juicio- sin fundamentos fácticos ni jurídicos se dispuso el procedimiento de conciliación obligatorio, cercenando en forma ilegítima el derecho de huelga. Luego el día del 18/11/14 la –DIL- resuelve mediante la Disposición N° 855/14 rechazar el recurso de reconsideración, e intimar a ATECa a deponer su actitud allanándose al proceso instaurado mediante la Disposición N° 823/14 bajo apercibimiento de ser pasible de las sanciones previstas en la ley 14.786 y en la ley 25.212. Notificado el gremio de dicho acto administrativo y giradas las actuaciones a la Sub-secretaria de trabajo, a los fines de que resuelva el recurso jerárquico interpuesto en subsidio, al día siguiente, esto es el 19/11/14 se dicta la Disposición N° 136/14 mediante la cual el Sub-secretario resuelve rechazar el recurso jerárquico, e imponer a ATECA la multa prevista en el art. 4 inc. “f” de la ley 25.212 y su modificatoria en razón de haber incurrido en una infracción muy grave, la que debía ser estimada en un 50% del valor mensual del salario mínimo vital y móvil para cada trabajador afectado. A través de tal disposición también se ordenó, que la –DIL- en forma inmediata proceda a la determinación de la multa y a su inmediata ejecutoriedad. Medida que se cumple el mismo día mediante la Disposición N° 858/14, que impone a ATECA una multa de $7.150.000,00. Notificado el gremio de dicha resolución, el día 27/11/14 deduce recurso de reconsideración con jerárquico en subsidio. Finalmente el día 29/06/16 la -DIL- mediante Disposición N° 371/16 rechaza el recurso de reconsideración, por lo que notificado de ello, ATECa plantea ante la Cámara de Apelaciones, el recurso de apelación en el plazo de tres días. -
Como se observa era necesario hacer esta recapitulación de lo obrado en sede administrativa, pues entiendo el vicio que el recurrente adujo desde un principio cuando cuestionó la sanción impuesta, mediante los recursos administrativos pertinentes, surge sin mayor dificultad a poco que se observan los pasos seguidos en el procedimiento que iniciado tras la apertura del trámite de conciliación obligatoria concluye finalmente con la confirmación del acto que impone la multa, en el que –a mi juicio- se ha omitido por completo el ejercicio oportuno del derecho de defensa.-
A los fines de justificar la imposición de la sanción, he de recordar que la autoridad administrativa consideró que el gremio docente había incurrido en una infracción muy grave, consistente en la violación de la disposición N° 823/14 dictada con motivo del procedimiento de conciliación obligatoria, que obligaba a abstenerse de cualquier medida de acción directa.-
La ley 25.212 en su art. 6 claramente determina, “que cada jurisdicción aplicará conforme a sus facultades las normas de procedimiento para las previsiones de esta ley, garantizando la eficacia de este régimen y el derecho de defensa (...)”.-
En innúmeras causas hemos sostenido que la imposición de una sanción administrativa presupone el respeto ineludible del principio fundamental del debido proceso y del derecho de defensa, a través de un descargo o sumario previo.-
En forma rotunda la doctrina especializada, afirma que si el procedimiento administrativo constituye siempre una garantía jurídica, este carácter adquiere mayor importancia cuando se trata del trámite cuyo objeto es la imposición de una sanción administrativa. La administración no puede así, sancionar sin la previa instrucción de un procedimiento encaminado a comprobar la infracción que respete el principio axiológico fundamental del debido proceso adjetivo del art. 18 de la CN.-
El derecho a ser oído, a ofrecer y producir prueba, y a una decisión fundada, hacen sin duda al ejercicio del derecho de defensa cuyo acatamiento resulta obligatorio.-
El desarrollo de estos principios viene a demostrar, que en el caso traído a resolver, la autoridad de aplicación ha omitido por completo o mejor dicho no ha resguardado en absoluto el cumplimiento de aquellos aspectos que hacen al derecho de defensa, toda vez que denunciado el incumplimiento de ATECa respecto a la resolución que abrió el proceso de conciliación obligatoria y que la obligaba a abstenerse por el término de 15 días de llevar adelante medidas de acción directa, el órgano de aplicación sin ningún otro tramite, procede a rechazar el recurso de reconsideración incoado por el gremio docente y luego previo dictamen del órgano asesor, procede también a rechazar el recurso jerárquico interpuesto en subsidio y a continuación en la misma resolución, a imponer al recurrente, una multa en razón de haber incurrido en una infracción muy grave, al determinarse que la conducta del gremio, convocando a una medida de acción directa- se encontraba subsumida en las previsiones del art. 4 inc. “f” de la ley 25.212.-
La mecánica de cómo sucedieron los hechos, apunta a demostrar que ante el recurso de reconsideración deducido por el gremio, procurando la revisión de aquella resolución que había dispuesto abrir la instancia de conciliación obligatoria y/o su suspensión, la autoridad de aplicación convencida de que los hechos habían sucedido tal cual fueron denunciados por una de las partes en conflicto, procede a fijarlos, a encuadrarlos, calificarlos, y a elegir la sanción a aplicar, sin dar la más mínima participación al denunciado.-
El debido procedimiento previo administrativo, no fue cumplido, puesto que y al margen de si la conducta del gremio, resultaba reprochable en los términos de la leyes 14.789 y de la ley 25.212, lo cierto es que, la previa instrucción que supone la formulación de los cargos y el correlativo descargo del supuesto infractor, no se infiere de las actuaciones administrativas y tampoco puede entenderse cumplido, de la intimación que le hace la administración al gremio, -en la resolución que rechaza el recurso de reconsideración- a que deponga su actitud y se allane al proceso de conciliación obligatoria, bajo apercibimiento de ser pasible de las sanciones previstas en el ley.-
El art. 6 -última parte-, de la ley 25.521 establece que el procedimiento sancionatorio, tiene un plazo máximo de duración, que se contará desde el acta de infracción o dictamen acusatorio; o bien y en el mejor de los casos, en mi opinión desde la apertura del sumario.-
Como ya se adelantó, la indefensión en que se colocó al recurrente, resulta manifiesta cuando se conectan estas dos resoluciones que promovidas a instancia del gremio docente, concluyen rechazando los recursos administrativos interpuestos y sancionando al recurrente sin respetar en absoluto, los requisitos y principios procesales que hacen al derecho de defensa. Y en el marco de dichos principios y vinculado al derecho de defensa, viene al caso preguntarse si en el campo de los recursos administrativos, rige la “reformatio in peius”, es decir, si es posible que el administrado vea empeorada su situación como consecuencia de interponer recursos administrativos, pues es lo que sucede en el caso de autos, en el que el gremio docente, en virtud de su propio recurso, ve agravada la situación creada o declarada por la resolución N° 823/14. No será esta la oportunidad de tratar en detalle la compleja problemática de la reformatio in peius, solo me permitiré agregar siguiendo en ello a Hutchinson, que el art. 7 inc. c de la LNPA, expresa que “el acto y por cierto también el que decide el recurso, debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos”. (Hutchisnson, Tomas- Régimen de Procedimientos Administrativos ley 19.549, p. 438).-
En consecuencia, la buena administración conduce a pensar que si el órgano que debía resolver se proponía avanzar sobre cuestiones no propuestas o no involucradas en la pretensión recursiva, debió como recaudo insoslayable correr vista de las actuaciones al recurrente a fin de darle la oportunidad de producir el pertinente descargo.-
En tal contexto de análisis, donde el orden jurídico resulta contrariado por la grave deficiencia apuntada, es del caso recordar que en autos Corte Nº 024/2012: "Olivera Hausberger, Valeria del Valle c/ Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Provincia de Catamarca- s/ Acción de Amparo”, siguiendo el criterio del Máximo Tribunal de Justicia de la Nación, he apuntado que la garantía del debido proceso trasciende el campo de lo estrictamente penal, proyectando sus efectos en todos los procesos, incluso aquellos que se ventilan ante tribunales administrativos. Pues las reglas sobre la defensa en juicio emergente del art. 18 de la Constitución Nacional -en sus aspectos sustanciales- deben ser observadas en todo tipo de procesos, sin que quepa diferenciar causas criminales, juicios especiales o procedimientos administrativos. En concordancia con ello, la Corte Interamericana de Derechos Humanos expresamente ha decidido que las garantías judiciales del artículo 8 de la Convención no se limitan a los recursos judiciales, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales. Que el contenido esencial de las denominadas garantías judiciales ha sido expresamente extendido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos al procedimiento administrativo. Y si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula garantías judiciales, su aplicación, -afirma la Corte- no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal.-
En esas condiciones, surge entonces, incontestable que ante la denuncia formulada por los representantes del Ministerio de Educación, el órgano de aplicación, debió instruir el procedimiento encaminado a comprobar la infracción, observando y haciendo cumplir todos los principios que informan el procedimiento administrativo sancionatorio, en especial aquellos que se refieren a la notificación de los cargos al administrado, permitiéndole el acceso a la información, dándole derecho al descargo, considerando sus argumentos y razones al resolver, a fin de ser valorados, antes de imponer tamaña sanción.-
Se sabe, que los órganos que ejercen este tipo de funciones administrativas, tienen el deber de adoptar decisiones basadas en el respeto pleno a las garantías del debido proceso legal. Deber que se maximiza, cuando convocado el Estado a través de la Dirección de Inspección Laboral y limitado que fuera el ejercicio de los derechos de las partes en conflicto, el poder de policía ejercido y materializado en la inspección, vigilancia, y luego –en la imposición de una sanción- no autoriza a pensar nunca que bajo el pretexto de su ejercicio pueda hacerse un uso ilegitimo del mismo.-
Las formas esenciales o los estándares mínimos requeridos, previas al dictado del acto, -que sanciona una presunta infracción al régimen de conciliación obligatoria- no se han respetado en el caso que nos convoca, por lo que propongo declarar la nulidad del acto administrativo impugnado, toda vez que, la deficiencia apuntada deje entrever su absoluta ilegalidad. Así voto. -
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Molina dijo:
Conforme al orden de votación que surge del acta de fs. 33, me corresponde intervenir en segundo término en el tratamiento y resolución del recurso de casación que interpone la Asociación de Trabajadores de la Educación de Catamarca (ATECA), en contra de la Sentencia Interlocutoria Nº 14/2017, dictada por la Cámara de Apelaciones Civil, Comercial, de Minas y Laboral de Segunda Nominación, que declara extemporáneo el recurso de apelación interpuesto por ATECA y en consecuencia firme la Resolución Nº 858/14 emanada de la Disposición Dirección de Inspección Laboral.-
Examinados los antecedentes de la causa expreso mi disidencia a la solución que propone el voto inaugural porque considero que en autos concurren las circunstancias necesarias para la apertura de la instancia de casación.-
Surge de las actuaciones administrativas, en copia, que la Dirección de Inspección Laboral por Disposición Nº 823 el 10 de noviembre de 2014 –fs. 41-, dictó la instancia de conciliación obligatoria entre el Ministerio de Educación Ciencia y Tecnología y los Gremios Docentes ATECA, SUTECA, SADOP, UDA y SIDCA. Esta Disposición ha sido objeto de recurso de reconsideración y jerárquico en subsidio interpuesto a fs. 18/21 por ATECA, el primero se resolvió en la Disposición DIL Nº 855, de fecha 18 de noviembre de 2014 (fs. 116/117) que lo rechaza. Luego el 19 de noviembre de 2014 por Disposición Nº 136 la Subsecretaría de Trabajo, fs. 123/126 rechaza el recurso jerárquico deducido en subsidio e impone una multa a ATECA, a determinar por la DIL, por haber llevado a cabo medidas de acción directa después de dictada la conciliación obligatoria, conforme lo previsto en el art. 4 inc. “f” de la ley 25.212 y su modificatoria nº 26.941, equivalente al 50% del valor mensual del salario mínimo vital y móvil de cada trabajador afectado. En igual fecha 19 de noviembre de 2014 la Dirección de Inspección Laboral por Disposición Nº 858, fs.129/131, impone a ATECA la multa determinada en la suma de $ 7.150.000, lo que es notificado en igual fecha según constancia de fs. 133 y 134. -
El 27 de noviembre de 2014, solo en contra de la sanción impuesta por Disposición DIL Nº 858/2014, ATECA deduce a fs. 134/137, recurso de reconsideración con jerárquico en subsidio, que es desestimado el 29 de junio de 2016 en Disposición DIL Nº 371, fs. 144/145 por improcedencia formal, considerando que para la revisión del acto cuestionado, la ley prevé el recurso directo ante la Cámara de Apelaciones con competencia laboral.-
El 07 de julio de 2016 en contra de ésta Disposición DIL 371/2016 y las anteriores Disposición DIL 858/14 y Disposición ST 136/14, se deduce recurso de apelación ante la Cámara de Apelaciones con competencia en lo laboral, conforme el procedimiento previsto en el art. 12 de ley 4121 y art. 15 del Nuevo Código de Procedimiento del Trabajo, Ley 4799.-
A mi juicio la Cámara de Apelaciones Civil, Comercial, de Minas y Laboral es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por ATECA en contra de las Disposiciones DIL 371/2016 y 858/14, porque expresamente la ley atribuye tal competencia y la cuestión de que se trata se rige por el derecho colectivo del trabajo. Claro está que la multa en cuestión, se impone por la supuesta infracción al dictado de la conciliación obligatoria dispuesta en el marco de un conflicto colectivo de trabajo, todo ello extraño al derecho administrativo. De allí que en el caso no exista elemento alguno que autorice a interpretar que hubo desplazamiento de la competencia contencioso administrativa y la revisión de la actuación laboral-administrativa fue correctamente dirimida por la Cámara de la especialidad como lo ha diseñado el legislador al prever en el art. 12 de la ley 4121 y 15 de la ley 4799 que las resoluciones de la DIL serán apelables por ante la Cámara de Apelaciones con competencia en lo laboral dentro de tres días de notificada la misma.-
Al respecto comparto el criterio sentado en el caso Ferrero Argentina S.A., Resolución del 02/02/2006 C.Cont. Adm. La Plata, causa Nº 851, citado por Juan Carlos Cassagne, Derecho Procesal Administrativo, Tomo I, pag. 231), que ante un caso similar se pronunció por la competencia de los Tribunales del Trabajo a fin de conocer y decidir las impugnaciones contra las decisiones de la subsecretaria del Trabajo – Ley 10.149, texto según ley 12.749-, por ser la cuestión en litigio ajena a la competencia material del fuero contencioso administrativo, al encontrarse excluida por disposición del art. 4º inc. 1º del ritual administrativo provincial, que establecen la competencia de los Tribunales del Trabajo. Se entendió así que prevalecía la solución dada por la ley especial y que el caso se encontraba regido por las normas del derecho laboral que establecen un carril típico y singular de revisión de las resoluciones que se dicten.-
En nuestro ordenamiento provincial, el art. 12 inc. g de la ley 2403 excluye del proceso de plena jurisdicción “… los actos susceptibles de otra acción o recurso ante distinta jurisdicción”. Si una ley dispone que contra ciertos actos existe una acción, con las mismas garantías que las que otorga el proceso administrativo, no puede tramitar la pretensión ante el fuero administrativo (Tomás Hutchinson, Derecho Procesal Administrativo, Tomo I, pág. 650/651).-
Por las razones señaladas, considero que la cuestión en tratamiento transitó por los canales indicados en la legislación específica para la revisión de los actos administrativos cuestionados, de lo que se sigue que la intervención del Tribunal de Apelaciones resulta inobjetable.-
Lo sometido a consideración de este Cuerpo es un recurso de casación, fundado en las causales previstas por los incs. 1 y 3 del art. 298 del CPCC, esto es, errónea interpretación de la ley y arbitrariedad. Por lo tanto corresponde analizar si la sentencia de la Alzada incurre en tales defectos que habiliten la apertura de esta instancia.-
No pasa desapercibido que la impugnación lo es en relación a una sentencia interlocutoria. Pese a ello, es indudable que lo allí resuelto pone fin a la controversia, pues al desestimarse por extemporáneo el recurso de apelación deducido por ATECA en contra de la resolución de la Dirección de Inspección Laboral Nº 858/14, la controversia sometida a consideración de la Alzada, no puede reeditarse en otra oportunidad o un nuevo juicio y pone fin a la cuestión debatida. Comparto al respecto el concepto de que la definitividad de un pronunciamiento se evidencia cuando decide de modo final, directa o indirectamente sobre la existencia o suerte del derecho de fondo. (De Santo, en su obra El Proceso Civil, tomo VIII –B, página 550, citando a Fenochietto- Arazi,). Como consecuencia el carácter definitivo de la resolución impugnada permite su tratamiento en los términos del art. 288 del CPCC.-
Despejado este aspecto debo analizar si el recurso deducido por ante la Cámara de Apelaciones ha sido interpuesto en tiempo propio, o si como lo resolvió la Alzada, es extemporáneo. Me inclino por considerar que el recurso se ha deducido oportunamente, toda vez que, la decisión dictada por la DIL Nº 371/16 por la que se rechaza el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Disposición Nº 858/14, que impone la sanción, ha sido impugnada dentro del plazo de tres días establecido en el art. 12 de la ley 4121. La Disposición referenciada se notificó el día 30/06/16 según surge de lo actuado a fs.146 y el recurso de apelación se interpuso el 7/7/16, fs. 162 vta.; en el cómputo cabe descontar el día 5/7/16 por ser día no laborable. El prolongado plazo que transcurrió desde que se aplicó la sanción –Nº 371/14-, notificada a la parte interesada en fecha 19/11/14, es un plazo que se encuentra interrumpido por el efecto mismo del remedio que se intentó, en los términos ello del art. 96 del Código Procedimiento Administrativo, ley 3559 que señala: Los plazos se interrumpen por la interposición de recursos administrativos, incluso cuando hayan sido mal calificados técnicamente por el interesado o adolezcan de otros defectos formales de importancia secundaria o hayan sido presentados ante órgano incompetente por error justificable. El hecho de haber presentado el recurso en sede administrativa y no directamente en la judicial, no puede constituir un motivo obstativo del derecho de impugnar, pues tal vía no está expresamente negada, lo que en el contexto del derecho de que se trata y los principios que lo informan, en especial, el del informalismo a favor del administrado no cabe dar a la cuestión una interpretación que contrarié el principio de indubio pro actione que conduce a la prevalencia de la interpretación más favorable al ejercicio de la acción.-
Según se tiene dicho resulta de significativa importancia la aplicación de éste principio en materia de recursos administrativos, lo que conduce a la obligación del órgano administrativo a tener por presentado el recurso aun cuando advierta alguna deficiencia formal; obligación de considerar bien interpuesto el recurso aun cuando tenga un destinatario equivocado; obligación por parte del órgano administrativo de proveer y resolver los recursos administrativos cualquiera sea la denominación que haya dado el particular. Al respecto la Procuración del Tesoro Nacional ha dicho: los actos tienen la denominación que corresponde a su naturaleza y no la que le atribuye la parte y de allí que por aplicación del principio aludido y la norma aquí reseñada, la administración debe encuadrar cada impugnación en la normativa procedimental de aplicación, de manera tal de no frustrar los remedios procesales que la legislación acuerda a los administrados. En el marco de éste principio ante la presentación por parte del interesado de un recurso administrativo cuando corresponda un recurso directo debe darle el órgano respectivo el trámite correspondiente. (Armando N. Canosa, Procedimiento Administrativo: Recurso y Reclamos, T I, Editorial Astrea, 3º edición 2017, pág.180/184).-
Teniendo en cuenta estos postulados la decisión contenida en la sentencia que es objeto del recurso de casación, contraría la interpretación que cabe asignarle a la temporalidad del recurso de apelación deducido en contra de la disposición que impone la multa cuya resolución definitiva se expresa en la Disposición Nº 371/16.-
Como consecuencia propongo que se haga lugar al recurso de casación, debiendo bajar los autos a la Cámara de origen para que se pronuncie sobre el recurso de apelación interpuesto en tiempo oportuno. Así voto.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cippitelli dijo:
El orden asignado en el acto de sorteo registrado en acta de fs. 33, me destina el tercer lugar en el estudio y votación de los presentes autos los que a su vez llegan a mi conocimiento con distintas propuestas por partes de mis colegas que me precedieron en el voto.-
Dispares y enriquecedoras opiniones, ambas interesantes y discutibles como de hecho lo es el motivo que ha generado esta convocatoria, lo cual me convence, de tratar de adaptar mi apreciación a una de las posiciones expresadas y no formular una tercera y en ese sentido, es que inclino mi adhesión a la postura de la Dra. Molina expuesta en el segundo voto, a la que hago propia en aras a evitar reiteraciones innecesarias.-
Y en virtud de ello y atento que los detalles de la cuestión planteada fue narrada exhaustivamente por mis colegas, es que voy a limitar la exposición, a sustentar brevemente mi postura.-
En esa inteligencia en primer lugar debo expresar que, no se advierte genuinamente que el conflicto suscitado sea sin lugar a dudas, materia netamente Contenciosa Administrativa y, si hay un Tribunal determinado por Ley, para recurrir la decisión en cuestión, punto este que cabe destacar, -las partes, funcionarios y Magistrados-, que de algún modo han intervenido y plasmado su apreciación desde su función hasta esta Instancia del Proceso, salvo el Sr. Ministro que habilita el acuerdo, el parecer es unánime y seguro, que quien debe entender en el tratamiento de la Disposiciones de la DIL, es la Cámara de Apelación con competencia en lo laboral conforme lo determina el Art. 12 de la Ley N°4121 y 15 de la Ley N°4799. Debo reparar también que, como lo señala la Sra. Ministro preopinante de nuestro CCAdm., en el Art. 12 inc. 7 se infiere la contemplación de situaciones como estas. Entonces así, es que no veo cual es la necesidad extrema de, declarar de oficio, la Inconstitucionalidad de esta Ley, para luego, declarar la competencia de este Tribunal, para entender en la presente causa como Contencioso Administrativo y no como Tribunal de Casación que es como y a estos fines ha ingresado la causa a decisión de esta Corte.-
No descarto que, ante una clara y convincente hipótesis de que la materia es contenciosa administrativa y siendo la competencia de orden público corresponda sin más proceder a su declaración pero no ante una situación, dubitable, opinables, no cuestionada y sobre todo a costa de la declaración de oficio, de inconstitucionalidad de una ley.-
Entonces así comparto que este Cuerpo debe intervenir como Tribunal de Casación en el particular, sin privar de la doble instancia que también salvaguarda el derecho de defensa.-
Y ahora sí, dicho ello, lo que corresponde revisar como Tribunal de Casación, es el pronunciamiento de Cámara que declara extemporáneo el recurso, y al que se le atribuye encontrarse incurso en las causales de errónea interpretación de la ley y arbitrariedad.-
En ese contexto también voy a compartir que el pronunciamiento más allá de tratarse de una Sentencia Interlocutoria, reviste ésta, el carácter de sentencia definitiva toda vez que, indirectamente, deja firme la decisión principal que se intenta impugnar, es decir la aplicación de la multa.-
En lo inherente a la cuestión de fondo, -esto es la declaración de extemporaneidad-, igualmente considero que no obstante la Parte Actora, haber errado el trámite y emprender la Vía Recursiva Administrativa, no puede ser despojada en ese trance, de la protección derivada del principio del in formalismo, tanto más cuando de tal principio se infiere que prácticamente traslada a la Administración, la responsabilidad de dirigir o encaminar las presentaciones equivocadas del Administrado, conducta omitida por la Demandada. Con respaldo en ello, vale admitir que, por la interposición de los Recursos Administrativos deducidos por el interesado, y el excesivo tiempo transcurrido desde la aplicación de la multa hasta la Resolución Administrativa que generó tal presentación, los plazos se encontraban suspendidos conforme a lo dispuesto por el Art. 96 del CPAdm., y como bien lo explicita la Dra. Molina en voto, es el órgano el que debió encausar el trámite.-
En ese entendimiento cabe concluir, que el Recurso Directo ante la Cámara de Apelación, resulta presentado en término y en consecuencia corresponde, revocar el fallo de Cámara, declarar temporáneo el recurso y bajar los autos al Tribunal de origen para la continuidad del trámite recursivo. Es mi voto.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Sesto de Leiva dijo:
Que conforme el sorteo realizado me corresponde emitir mi voto en cuarto lugar. Mis colegas preopinantes han votado de manera disímil, aportando análisis y soluciones diferentes al conflicto traído a resolución.-
El expediente llega a este alto Tribunal casando, la Asociación de Trabajadores de la Educación de Catamarca (ATECA), una decisión de la Cámara de Apelaciones en lo Civil de Segunda Nominación, la cual, mediante sentencia Interlocutoria Nº 14 de fecha 12/5/2017, (fs. 228/231 vta.) resuelve hacer lugar al Recurso de Revocatoria interpuesto por la Dirección de Inspección Laboral (DIL) y revocar el tercer párrafo del proveído de fs. 167, declarando así extemporáneo el Recurso de Apelación interpuesto por ATECA, quedando firme la Resolución Nº 858/14 de fecha 19/11/2014 (fs. 129/131), dictada por la DIL mediante la cual ATECA es pasible de la sanción de una multa de $7.150.000 debido a no acatar la conciliación obligatoria y continuar las medidas de fuerza, violando así el procedimiento estatuido por la Ley 14.786. Paso previo al Recurso de Apelación interpuesto por ATECA, dicho gremio interpuso ante la sanción Recurso de Reconsideración con Jerárquico en subsidio en fecha 27/11/2014 (fs. 134/137), rechazado por improcedente, mediante Resolución Nº 371/16 de fecha 29/6/2016 (fs. 144/145). Ante el rechazo el gremio optó por el Recurso de Apelación ante la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Laboral y de Minas interpuesto el 7/7/2016. La Cámara a fs. 167 admite como interpuesto en tiempo y forma el Recurso de Apelación. Como consecuencia, la DIL interpone Recurso de Revocatoria, basado en la extemporaneidad del Recurso de Apelación y en su inadmisibilidad formal por el incumplimiento del pago de la multa. La Cámara hace lugar al Recurso de Revocatoria y declara extemporáneo el recurso de Apelación interpuesto. Al casar, la actora invoca las causales previstas en los incisos a) y c) del Art. 298 del C.P.C.C, a saber, errónea aplicación de la ley y arbitrariedad. Aduce que el plazo para presentar el Recurso de Apelación previsto en la Ley 4121, debe computarse desde la notificación del Rechazo del Recurso de Reconsideración con Jerárquico en subsidio de fecha 30/06/16, y no la de la notificación de la Resolución Nº 858/14 de fecha 19/11/2014 (fs. 129/131), dictada por la DIL.-
En primer lugar corresponde analizar el carácter de la sentencia casada, que es interlocutoria. Ésta Corte tiene dicho en reiteradas oportunidades, que el recurso de Casación interpuesto ante sus estrados funciona restrictivamente tan sólo respecto de sentencias definitivas, entendidas por tales las que ponen fin a la controversia o impiden su continuación, privando al interesado de los medios legales para la tutela de su derecho, regla a la que hace excepción el caso de autos que, si bien se trata de una sentencia interlocutoria, invoca un gravamen irreparable de imposible tratamiento ulterior, pone fin a la discusión, impide la continuación del proceso y tiene proyección directa e inmediata sobre las cuestiones debatidas. Es decir que sin ser tal, reúne los requisitos que dan el carácter de definitiva a una sentencia. Por lo que considero resuelto el valladar formal para la apertura de su tratamiento.-
Despejado el inconveniente formal, me concierne analizar lo traído a revisión: determinar si ATECA ha presentado el Recurso de Apelación, para recurrir la sanción interpuesta por la DIL, en tiempo oportuno.-
Tanto la Constitución Nacional (Art. 14 bis) como nuestra Constitución Provincial (Arts. 58 inc. 2 y Art. 59) reconocen expresamente a los gremios el derecho a recurrir a la conciliación. Ahora bien, respecto de las normas procesales que regularán el proceso de conciliación, la doctrina y jurisprudencia tiene dicho que: “La competencia…sobre conciliación y arbitraje…ha quedado siempre en jurisdicción provincial sin grandes conflictos y que, por otra parte, esta presunción tiende a fomentar su propio cumplimiento” (“Derecho a Huelga”, Luis Ramírez Bosco, Edit. Hammurabi, pág. 120). Es decir que cuando se trata de conflictos colectivos de trabajo suscitados en territorios provinciales, las normas procedimentales provinciales son legítimamente aplicables al caso.-
La vía recursiva aplicable al caso de autos se encuentra claramente reglada por Ley Provincial Nº 4121. Es claro su Art. 12 al determinar que: “La Resolución del Director Provincial del Trabajo será apelable por ante el juzgado del Trabajo en turno dentro de tres días de notificada la misma…previo depósito del importe de la multa…” el cual se complementa con el Art. 15 inc. b) de la Ley 4799, Código Provincial del Trabajo de nuestra Provincia, que determina que será: “Competencia exclusiva de la Cámara: La Cámara de Apelaciones con competencia laboral, conocerá:…inc. b) En los recursos instituidos por la ley 4121 y su dcto. reglamentario en contra de las resoluciones dictadas por la Dirección Provincial del Trabajo, cualesquiera fuere la índole de éstas.” De la interpretación de ambas normas locales surge en forma inequívoca el procedimiento a seguir: una vez dictada y notificada la Resolución emanada de la Dirección Provincial del Trabajo (hoy DIL conforme Art. 3 inc. a del Decreto Acuerdo N° 60 del 21/12/1999), está regulado por las normas ut supra citadas, un procedimiento directo ante la Cámara de Apelaciones con competencia Laboral, sin necesidad de agotar la vía administrativa como lo realiza ATECA. “La decisión administrativa que somete los conflictos al procedimiento de regulación obligatoria, es una cuestión de hecho y derecho común, que, por lo tanto, puede ser sometida a la competencia de los tribunales ordinarios del trabajo…” (“Derecho Colectivo del Trabajo”, Ricardo J. Cornaglia, Edit. La Ley, Pág. 222.) Es correcta entonces la decisión e interpretación que realizó el legislador al redactar el Art. 12 de la Ley Provincial Nº 4121 y reglamentarias.-
Considero entonces que yerra el casante en la vía procesal elegida. Pues una vez dictada por la DIL la Resolución 858/14 y notificada en fecha 19/11/2014 (fs. 132/133) la Ley determina que: “La Resolución del Director Provincial del Trabajo será apelable por ante el juzgado del Trabajo en turno dentro de tres días…”, luego modificada por el NCPT que le otorga competencia a la Cámara de Apelaciones con competencia Laboral. Debió entonces la actora apelar ante la Cámara de Apelaciones con competencia laboral, hasta el 24/11/2014 o día siguiente hábil dentro de las 2 primeras horas. En vez de elegir esa opción, la actora continúa con la vía administrativa, la agota y recién interpone el Recurso de Apelación el 7/07/2016, con los términos ampliamente vencidos.-
No veo porque, si hay un procedimiento regulado y claro en una Ley Provincial, deba realizar una interpretación ecléctica aplicando el principio de informalismo a favor del administrado en un proceso laboral, regulado expresamente por una Ley Provincial, cuya competencia territorial no es discutida y su inconstitucionalidad no es solicitada. El procedimiento a seguir es claro. No se pueden suplir las equivocaciones en las que incurrió la actora al momento de elegir la vía procesal determinada por Ley. El dictado de una ley implica garantías estructurales que deben respetarse inexorablemente. Éste es el criterio adoptado por el fallo dictado por la Cámara de Apelaciones, el cual fundamenta de manera clara que la cuestión debatida se inserta en el marco del derecho laboral y describe el camino procesal que debió transitar la actora. Idéntico criterio es recogido por el Señor Procurador General en su dictamen Nº 06.-
Por todo lo expuesto considero que la sentencia recurrida debe ser confirmada. Es mi voto. -
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Figueroa Vicario dijo:
I.- Me corresponde votar en quinto término conforme quedara desinsaculado en el acta de sorteo de fs. 33 advirtiendo las disimiles soluciones que arriban los Señores Ministros sobre la procedencia del Recurso de Casación postulado por la Asociación de Trabajadores de la Educación, aunque coincidiendo los Sres. Ministros que votan en segundo, tercero y cuarto lugar sobre la procedencia del recurso instituido por la Ley Nº 4121 y la Competencia dada por Ley Nº 4.799 a las Cámaras de Apelaciones para avocarse al tratamiento de las impugnaciones contra lo resuelto por la Dirección de Inspección Laboral, antigua denominación Dirección Provincial del Trabajo, difiriendo sobre la temporalidad del remedio impugnativo presentado por la Asociación ante la Cámara de Apelaciones.-
Adhiero a la línea argumental sobre la procedencia del Recurso contra decisiones del organismo provincial, que ejerce funciones jurisdiccionales administrativas cuando como en el caso de autos, aplica una multa, por lo que me pronuncio en igual sentido que lo hace la Sra. Ministro que vota en segundo lugar sobre la temporalidad del recurso interpuesto contra el acto jurisdiccional administrativo dictado por la Dirección de Inspección Laboral por ante la Cámara de Apelaciones avocada.-
II.1- A mayor abundamiento, me permito sostener como fundamento de mi adhesión, partiendo como lo señala el Dr. Domingo Juan Sesin, en su trabajo La admisibilidad del Proceso Administrativo en el Ordenamiento Global, especialmente en el capítulo de Cuestiones pertenecientes al Derecho Privado o del Trabajo, publicado por La Ley en el Congreso de Secretarios Letrados y Relatores del País, Salta, Noviembre de 2.007, que corresponde a la Jurisdicción contencioso administrativo no solo cuando se ejerce la función administrativa, sino cuando se aplica además un régimen de derecho administrativo.-
En este sentido, el autor, citando un antecedente de la Cámara Contencioso Administrativo – caso Quarti, de Agosto de 1991- consideró que la competencia de la Cámara Contencioso Administrativa presupone la revisión de un acto administrativo emitido por un órgano público o privado, que ejerza la función administrativa y que interprete un régimen jurídico administrativo. Inmediatamente, señala que igual criterio se ha seguido con relación a las multas aplicadas por el Ministerio de Trabajo con motivo del nuevo Código de Procedimiento Laboral, donde se dijo que si bien se trata del ejercicio de una función administrativa, sin embargo en el caso, el objeto esencial de lo discutido se regula por las normas del derecho laboral.-
Estas enseñanzas y citas jurisprudenciales expuestas por el autor, ameritan sostener que no estamos en presencia de una pretensión administrativa sin perjuicio de la función administrativa desplegada por el Organismo Provincial, cuando dicta la Resolución Nº 858/14 de fecha 19 de Noviembre de 2.014, que dispone la imposición de una multa económica de $ 7. 150.000 a la Asociación de Trabajadores de la Educación de Catamarca.-
II.2- Armando N. Canosa, en su obra Procedimiento administrativo: recursos y reclamos, tomo 1, 3ª edición actualizada, Ed. Astrea, página 369 y sgtes., identifica a estos actos como el dictado por el organismo provincial, como actos de naturaleza jurisdiccional, afirmando que la administración ejerce actividad de tipo jurisdiccional y el producto de ello es un acto que resulta distinto al acto administrativo y que la legislación contra estos actos, prevé medios directos ante un órgano judicial, ya que el control de estos actos es el requisito principal e inexcusable para que la administración pueda ejercer este tipo de actividad.-
III.- Sobre esta función jurisdiccional que ejerce la Administración, que podría estar en pugna con el dispositivo del artículo 109 de la Constitución – artículo 151 de nuestra carta magna provincial – que prohíbe el ejercicio de funciones judiciales, al titular del Poder Ejecutivo, destaco el trabajo realizado por el Dr. Juan Carlos Cassagne, titulado: Las facultades Jurisdiccionales de los entes reguladores – a propósito del caso “Angel Estrada” (CSJN. Fallos, 328: 651)-publicado en La Ley 09/06/2.005.-
En apretada síntesis, el autor, en relación al caso conocido como Ángel Estrada, ha señalado que acerca de las funciones Jurisdiccionales que ejercen determinados órganos o Tribunales administrativos, la Corte ha considerado oportuno, al resolver este caso, actuar como verdadero intérprete final de la Constitución, profundizando la interpretación del principio de separación de poderes, el carácter judicialista de la Constitución y su armonía con la garantía de la defensa en Juicio de las personas y sus derechos (art. 18 Constitución Nacional).-
Dice el autor en comentario, que la arquitectura de toda la construcción que desenvuelve el Alto Tribunal – caso Ángel Estrada- descansa sobre la interpretación constitucional del principio judicialista, en el marco de la doctrina de separación de Poderes contenida en el artículo 109 de la CN que no tiene correspondencia alguna con la Constitución norteamericana.-
Sobre ello, el autor indica que con algunas variantes poco significativas, los sistemas Latinoamericanos- en lo que atañe al llamado contencioso administrativo- han terminado coincidiendo con la versión actual Española, pues si bien algunos de ellos se declararon, en su momento, Tributarios del Constitucionalismo norteamericano – Venezuela y Brasil- lo cierto que es terminado en la evolución operada en sus principales instituciones, aproximándose al modelo Español actual y a los principios que lo rigen que al vigente de los Estados Unidos.-
Ese principio capital del derecho público iberoamericano, derivado de la interpretación más pura y ortodoxa de la división de poderes, se halla en la médula del Constitucionalismo Hispánico de raíz liberal, contenida en el artículo 243 de la Constitución de Cádiz de 1812 que prescribe: Ni las Cortes ni el Rey podrán ejercer en ningún caso las funciones judiciales, avocar causas pendientes, ni mandar a abrir los juicios fenecidos.-
En esta línea dice el autor, que el máximo inspirador doctrinario de la Constitución Argentina, Juan Bautista Alberdi, al consagrar la división de poderes tuvo por objeto compensar el peso de un sistema presidencialista fuerte con relación a los otros poderes del Estado y es la fórmula que finalmente consagró nuestra Constitución en el artículo 109.-
Sobre esta manda constitucional, el autor señala, que este reconocimiento de funciones Jurisdiccionales a órganos o entidades administrativas, se había condicionado, en la Jurisprudencia de La Corte, desarrollada en el caso “Fernández Arias” (Fernández Arias Elena y Otros c/Poggio José, CSJN Fallos 247:646), básicamente a dos requisitos: a)que no se trate de controversias entre particulares regidas por el derecho común y b) que la revisión final de lo resuelto se atribuya a los jueces con amplitud de debate y prueba – lo que configura el denominado principio de control judicial suficiente.-
Concluye el autor, que resulta indudable que al profundizar y complementar los límites al reconocimiento de las facultades jurisdiccionales de los entes administrativos, la Corte, como interprete final de la Constitución, aporta una solución que contempla una visión judicialista más pura que la que exhibe el sistema constitucional norteamericano y, al propio tiempo, también más afín con los antecedentes históricos de cuño Español y con la realidad vernácula para justificar dicho reconocimiento en el plano constitucional. Tanto en lo concreto del fallo y en su proyección institucional, lo que hace esta jurisprudencia es nada menos que armonizar la interpretación de los artículos 109 y 18 de la Constitución Nacional con la naturaleza material de las facultades atribuidas.-
Interesante también es un trabajo del mismo autor titulado El Bicentenario de la Constitución de Cádiz: sus raíces y sus proyecciones, publicado en Sup. Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Bs. As. 20/12/2.011, que hace a los antecedentes históricos de la división de poderes y que someramente transcribimos algunos pasajes en el trabajo del mismo autor.-
Para concluir este punto, no debemos olvidar que la C.S.J.N. en causa Fernández Arias Elena y Otros c. Poggio José, sentencia de fecha 19/9/1960, ha establecido para dar validez a la instancia jurisdiccional administrativa que el pronunciamiento de los órganos administrativos debe quedar sujeto a control judicial suficiente, a fin de impedir que aquellos ejerzan un poder absolutamente discrecional, sustraído de toda especie de revisión ulterior, tornándose inconstitucional las normas que no otorgasen al menos una instancia judicial para el debate de los intereses jurídicos en pugna.-
IV.- De particular importancia es lo tratado por Carlos F. Balbin, en su obra Tratado de Derecho Administrativo, Tomo IV, La Ley, página 160 y sgtes., al tratar los Recursos Directos.-
Dice el autor, que los recursos directos son acciones judiciales que tramitan y se resuelven directamente por el Tribunal de Alzada. Sobre este concepto señala, que el recurso sólo comprende los actos estatales de alcance particular, de modo que las vías de hecho, el silencio, las omisiones y los actos de alcance general deben impugnarse por las vías y el trámite judicial ordinario que prevé la LPA y el Código Procesal.-
Realiza una distinción de importancia, al señalar que el agotamiento de las vías administrativas deben guiarse por las normas respectivas ya que el recurso directo, es sólo el lado procesal. El recurso directo debe ubicarse en el capítulo sobre las condiciones de admisibilidad de las acciones y, en particular, el plazo de caducidad de éstas, es decir, el plazo en que el particular debe impugnar judicialmente el acto estatal, habiendo ya agotado las vías administrativas.-
Sobre la función que le cabe al Tribunal Judicial, el autor expone que el recurso directo no es simplemente un proceso de revisión, limitándose el Tribunal colegiado a conocer los hechos y medios probatorios producidos y debatidos en el ámbito administrativo, sino que es un proceso judicial pleno, como si se tratara de un proceso ordinario ante los jueces de las primeras instancias, por eso el trámite del recurso no debe ser restrictivo del acceso y control judicial sin perjuicio de otras instancias.-
En cuanto a las reglas procesales a aplicar al recurso directo, el autor parte del análisis del curso procesal que prevé el Código Procesal, así: a) el procedimiento para las acciones ordinarias, b) el trámite de los recursos de apelación concedidos en relación y por último c) las reglas procesales sobre los recursos de apelación concedidos libremente. Analizados los procesos, el autor se inclina por la última postura y cita como ejemplo la Ley de Regulación del Servicio de Gas que establece que los recursos que tienen por objeto impugnar los actos jurisdiccionales deben ser concedidos libremente.-
Así el autor señala que las reglas sobre los recursos de apelación concedidos libremente deben adaptarse a los principios propios del Derecho Procesal Administrativo, y sobre esto, la C.S.J.N (fallos 1:309) ha dicho que los recursos directos no deben ser tratados como simples recursos de apelación de las resoluciones administrativas.-Y porque? El autor se responde porque –más allá del agotamiento de las vías administrativas- no existe continuidad entre las instancias administrativas y las judiciales y distingue los andariveles administrativos del judicial por ser este último autónomo.-
Por eso el recurso interpuesto por ante el Tribunal judicial no puede interpretarse como un estadio de revisión en grado de apelación de las instancias anteriores, por lo que por su naturaleza constituyen acciones judiciales.-
De esto se concluye que: 1) no cabe aplicar las limitaciones en el campo probatorio. Debe postularse el criterio amplio con el objeto de discutir acabadamente los hechos controvertidos y permitir el ofrecimiento y producción de los medios probatorios conducentes 2) El juez no solamente puede y debe revisar las cuestiones de derecho sino también las de hecho, en este caso, no solo las planteadas en sede administrativa sino las alegadas por las partes en el recurso judicial.- 3) Que la revisión judicial sólo está limitada – por aplicación del principio de congruencia – por el objeto de las pretensiones y no por las cuestiones de hecho, derecho ó carácter probatorio planteados en el marco del procedimiento administrativo.-
Como dijo el autor en comentario, el recurso directo está impregnado de condiciones de procedencia en forma autónoma y al no estar determinado el camino administrativo previo, es de aplicación por la indeterminación o en caso de duda el principio de tutela judicial, corresponde seguir el camino que garantice el acceso más amplio y el mayor control de las conductas estatales.-
Si recurrimos a la literatura del derecho administrativo, la doctrina hace hincapié en la necesidad de no conculcar la revisión administrativa sin perjuicio de estar previsto la procedencia de un recurso directo, más aún cuando como dijimos, que este remedio impugnativo judicial en cuanto a su procedencia se exhibe como autónomo y el ordenamiento provincial que regula el recurso judicial no indica el camino administrativo previo para llegar, de ello se deduce que el principio de tutela judicial se impone cuando como en este caso, se ha utilizado un recurso administrativo en la convicción de excitar la facultad revocatoria de la administración previo a la instancia judicial, concluyendo sobre la temporalidad del recurso.-
Ratificando la competencia de la Cámara de Apelaciones, entiendo que el recurso directo es temporalmente admisible, debiéndose casar la sentencia en lo que es materia de recurso. Es mi voto. -
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cáceres dijo:
Conforme a como se resuelve, las costas corresponden a la vencida. Así voto.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Molina dijo:
Con costas a la vencida. Así voto.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cippitelli dijo:
Costas a la vencida. Es mi voto.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Sesto de Leiva dijo:
Con costas a la vencida. Es mi voto.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Figueroa Vicario dijo:
Es cuanto a las costas, siendo controvertida la cuestión, habiendo merecido un primer pronunciamiento favorable a la posición del organismo provincial y exhibir distintas posturas en este asunto por parte de los Señores Ministros que me preceden, corresponde que las costas sean por el orden causado. Es mi voto.-
En mérito al Acuerdo de Ministros que antecede y oído el Sr. Procurador General en su dictamen Nº 06/18 y por mayoría de votos,
LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA
RESUELVE:
(con disidencia de los Dres. Cáceres y Sesto de Leiva)
1) Hacer lugar al recurso de casación, debiendo bajar los autos a la Cámara de origen para que se pronuncie sobre el recurso de apelación interpuesto.-
2) Costas a la vencida.-
3) Hágase saber a la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Laboral y de Minas de Segunda Nominación, que deberá proceder a devolver al recurrente el depósito judicial obrante a fs. 1 de autos.-
4) Diferir la regulación de honorarios hasta tanto se practique en las instancias pertinentes.-
5) Protocolícese, hágase saber y oportunamente bajen los autos a la Cámara de origen.-
Autos Corte Nº 031/17.-
Presidente: Dra. Vilma Juana MOLINA.-
Ministros: Dr. Carlos Miguel FIGUEROA VICARIO.-
Dr. José Ricardo CACERES.- (En disidencia)
Dra. Amelia del Valle SESTO DE LEIVA.- (En disidencia)
Dr. Luís Raúl CIPPITELLI.-
Secretaria: Dra. Cristina del V. SALAS MARTINEZ.-
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