| Texto | SENTENCIA INTERLOCUTORIA NÚMERO: CINCO.-
San Fernando del Valle de Catamarca, 24 de febrero de 2016.-
Y VISTOS:
Estos autos Corte Nº 128/2015 "Dra. Verónica R. Calascibetta y Dr. Gerardo Romero Agüero, Apoderados A.F.C. y S. s/ Proclamación de Candidatos a Concejales – Aplicación Art.118 Ley 4648 y Art. 17 Ley 4640 Orgánica Munic", y
CONSIDERANDO:
A fs.31/38 comparece el apoderado del Frente para la Victoria interponiendo recurso de apelación en contra de la Sentencia Definitiva N°01/2015 que resolvió hacer lugar al planteo efectuado por la Alianza Frente Cívico y Social, consagrando como concejales por la minoría a los Sres. Humberto Bonifacio Vedia (Aconquija); María del Cármen Reyes (Londres); Luis Alberto Gómez (Villa El Alto) y Olinda Mabel Atencio (Villa de Pomán), solicitando su revocación y por ende, la consagración de los concejales Hortensia del C. Vergara, conjuntamente con el ya consagrado Claudio Faustino Vergara (Aconquija); Soledad Elizabeth Molina, conjuntamente con el ya consagrado Gabriel Eduardo Bulacio (El Alto); José Ceferino Carrizo conjuntamente con el ya consagrado Juan Argentino Carrión (Pomán) y Laura Beatríz Sánchez conjuntamente con el ya consagrado Diego Martín Roldán.-
En orden a fundar los agravios que le ocasiona el decisorio en crisis manifiesta que el Tribunal ha incurrido en una incorrecta interpretación de la normativa constitucional y legal.-
Esgrime que la Sentencia impugnada ha sostenido que la Constitución de la Provincia estableció un sistema de proporcionalidad “restringido”, desconociendo su parte de donde surge dicha afirmación.-
Luego de citar a María Angélica Gelli, el apelante afirma que la Ley 4628 exige un piso para que las fuerzas puedan acceder a participar mediante la distribución proporcional D'hont, “circunstancia que hace que el sistema no sea puro y restringido su acceso al piso del 3% requerido por el Art. 116 de la Ley Electoral vigente” (sic).-
Continúa su contradictorio relato manifestando que el vocablo “permita” del texto constitucional no transforma al sistema en “mixto” ya que se hablaría de él si el constitucionalista hubiera establecido términos como “garantice o asegure”.-
Afirma que el decisorio en crisis colisiona severamente con el conjunto normativo electoral de la provincia, utilizando dos dispositivos que devienen en inaplicables cuando no en inconstitucionales.-
Sostiene que el A Quo ha pretendido fulminar los preceptos establecidos en el los Arts.233 inc. 11 de la Constitución Provincial y 114/117 de la Ley 4628 por lo dispuesto en los Arts.118 de dicha ley y 17 de la Ley 4640.-
Aduce que ninguna de las citas jurisprudenciales o doctrinarias insertas en la Sentencia son contundentes e indicativas de que el procedimiento constitucional deba ceder frente a minorías que no reflejan la voluntad popular.-
Respecto al segundo agravio, manifiesta que Tribunal ha actuado en contra de sus propios actos y a los fines de intentar fundar el mismo, se limita a transcribirun precedente dictado en Acta Nº72, con fecha 10/09/2003.-
Asimismo, esgrime como tercer agravio que el Tribunal ha efectuado una maliciosa interpretación de su pretensión al considerar que su parte ha solicitado simultáneamente la aplicación y la declaración de inconstitucionalidad del Art.118 de la Ley Electoral Provincial, aduciendo que ello ha sido un simple error de tipeo o lapsus calami ya que por una secuencia numérica y por la naturaleza de lo requerido, donde decía “118” debía entenderse “116”.-
Como cuarto y último agravio, manifiesta que la Sentencia atacada carece de congruencia, resolviendo infra petita ya que más allá de la descalificación que se sostiene en sus Considerandos, no se ha pronunciado sobre la pretensión subsidiaria de declaración de inconstitucionalidad de los Arts.118 y 17 de las Leyes 4628 y 4640 respectivamente. Señala que al dictar los mencionados artículos, el legislador se ha excedido en la atribución conferida por el Art.233, inc.11 de la Constitución Provincial, incorporando un sistema de distribución que atenta contra el sistema proporcional allí establecido.-
Por último, solicita que el recurso sea concedido en ambos efectos y se mantenga pendiente la proclamación a los consagrados en la Sentencia impugnada, atento la naturaleza de la cuestión y a la gravedad institucional que significará la decisión del superior de revocar el decisorio atacado.-
Concluye su presentación, manteniendo reserva del Caso Federal y solicitando en definitiva que se revoque la Sentencia 01/2015, dictada por este Tribunal Electoral y se ordene se consagren concejales a Hortensia del C. Vergara, conjuntamente con el ya consagrado Claudio Faustino Vergara (Aconquija); Soledad Elizabeth Molina, conjuntamente con el ya consagrado Gabriel Eduardo Bulacio (El Alto); José Ceferino Carrizo conjuntamente con el ya consagrado Juan Argentino Carrión (Pomán) y Laura Beatríz Sánchez conjuntamente con el ya consagrado Diego Martín Roldán. Subsidiariamente, solicita se declare la inconstitucionalidad de los Arts.118 y 17 de las Leyes 4628 y 4640, respectivamente.-
Corrido el traslado de ley, a fs.40/51 comparecen las apoderadas de la alianza Frente Cívico y Social y solicitan, por los motivos expuestos en su memorial, el rechazo del recurso incoado en todas sus partes, con costas.-
Luego, a fs.53/55 se agrega el dictamen de la Sra. Procuradora General Subrogante, con lo que, previo llamamiento de autos, la causa se encuentra en estado de ser resuelta.-
Expuestas las cuestiones de este modo, surge claramente que los reproches efectuados en el libelo introductorio no van más allá de meras discrepancias con el criterio sustentado por el Tribunal de Grado, el que ha utilizado fundamentos suficientes para arribar a la conclusión que se pretende impugnar.-
La admisibilidad del recurso de apelación -al igual que cualquier otra vía recursiva- requiere que el respectivo memorial contenga el relato de los antecedentes fundamentales de la causa, a través de una crítica clara, precisa y circunstanciada a efectos que su sola lectura permita tomar conocimiento acabado de las actuaciones labradas y de ese modo poder establecer la relación de éstos con los agravios allí vertidos. Asimismo el recurso debe encontrarse debidamente fundado, rebatiéndose los argumentos sobre los que se asienta el fallo impugnado, puntualizando concretamente cuál es la relación entre las causales invocadas como motivo del recurso y lo resuelto por el A Quo que lo torne descalificante.-
En autos, el recurrente simplemente se ha limitado a poner de resalto su disconformidad con el fallo en crisis, pero en modo alguno ha logrado evidenciar la supuesta fisura o quebranto que el mismo adolecería, omitiendo demostrar “en qué”, “cómo” y “por qué” se equivocó el Tribunal de Grado. Vale decir, el impugnante no ha logrado rebatir adecuadamente los argumentos que sustentan el razonamiento de la sentencia, por lo que las alegaciones formuladas resultan una mera opinión discrepante, insuficiente para evidenciar el error grave y manifiesto en la conceptuación, juicio o raciocinio del caso planteado. Todo ello denota la absoluta deficiencia técnica del deducido recurso.-
No obstante lo expresado hasta aquí, el fracaso del recurso no obedece únicamente al incumplimiento de cuestiones formales toda vez que aún en el caso de que el recurrente hubiera cumplido acabadamente con las mismas, el resultado no se habría modificado, debiendo igualmente rechazar el remedio intentado. Sin perjuicio de ello, a los fines de salvaguardar el derecho de defensa y el acceso a la jurisdicción, como así también la naturaleza de la cuestión traída a resolver, se procede a darle tratamiento al recurso interpuesto.-
En primer lugar, es importante resaltar que tal como lo ha resuelto la Sentencia de Grado -compartido por el apelante a fs.32- la Constitución Provincial en su Art.233, inc. 11 consagra como regla genérica el sistema electoral de proporcionalidad en la representación, obligando al legislador a reglamentarla pero quedando a su criterio y sin condicionamientos la elección del tipo específico -de proporcionalidad- que estime más conveniente entre los sin números que existen en la doctrina y legislación positiva. Ello implica que el precepto constitucional no autoriza ni prohíbe la implementación de restricciones o valladares en el tipo de sistema que se elija.-
La obligación legal impuesta al legislador surge del carácter programático de la norma, la que al carecer de operatividad por sí misma, obliga a dictar la reglamentación pertinente, respetando -inexorablemente- la participación de la minoría.-
En ese sentido, debemos recordar a Sagués para quien, si bien la distinción entre normas constitucionales “operativas” -autoaplicativas- y normas constitucionales “programáticas” -no autoaplicativas, o de efecto diferido- es discutida en doctrina, resulta generalmente aceptada y aporta su utilidad concreta. Estas últimas, las programáticas, requieren para actuar del dictado de otra norma (infraconstitucional) que la desarrolle, instrumente o reglamente. (cf. Néstor P. Sagués, “Inconstitucionalidad por omisión de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Su control Judicial” (ED, 124-950/959).-
En ese orden de ideas y sentado que estamos en presencia de cláusulas programáticas, es decir que no tienen operatividad por si mismas debe, necesariamente, dictarse la ley reglamentaria so pena de incurrir en una inconstitucionalidad por omisión. Tanto Germán Bidart Campos y Alberto A. Spota han enfatizado “(...) que todas las cláusulas programáticas, sin excepción, deben, en el ámbito jurídico, convertirse en operativas, por intermedio del quehacer del Poder Judicial, cuando los poderes políticos omitieron aquel incumplimiento. Esto, porque el principio de supremacía constitucional así lo requiere” (cf. Spota, Alberto A., "Aportes para la reforma de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires", p. 179, La Plata, 1983).-
A su vez, la jurisprudencia y de aplicación en el caso que nos ocupa, ha dicho que: “Estamos en presencia de una norma programática de cumplimiento obligatorio porque asigna explícitamente una tarea legislativa concreta, aunque ésta pueda cumplimentarse mediando la adopción de distintas alternativas prácticas de ejecución.” (Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, 20/11/1996 en autos “Gómez, Daniel A.”, Publicado en: LA LEY 1997-D, 62).-
Consecuentemente, el orden jurídico reconoce al legislador la facultad de actuar en ejercicio de potestades discrecionales, atribuyéndole cierta libertad de apreciación decisiva frente a las circunstancias concurrentes en cada situación específica. Ahora bien, dicha libertad no debe proscribirse a la ligera, confundiendo la discrecionalidad legítima con arbitrariedad, la que está constitucionalmente prohibida.-
En este sentido se ha expresado la Cámara Nacional Electoral: “El legislador, al ejercer su poder reglamentario, ha optado por uno de los criterios restrictivos dentro de un panorama de posibles alternativas sin que pueda válidamente afirmarse que dicha elección importe una transgresión a las prescripciones de nuestra ley suprema, aun cuando resulte posible discutir si tal criterio es el más conveniente”. (CNE 3033/02).-
Asimismo, el fallo precedentemente citado, expuso que “La validez constitucional del límite del 3% impuesto por el legislador se aprecia si tenemos en cuenta que el proceso electoral, en su conjunto, no es sólo un canal para el ejercicio de los derechos subjetivos reconocidos por los Arts.37 y 38 de la Constitución Nacional, sino que es también un medio para dotar de capacidad de expresión a las instituciones del Estado democrático y proporcionar centros de decisión política eficaces y aptos para imprimir una orientación general a la acción de aquél”.-
Ello implica que la norma no puede contrariar las bases y principios en los que se funda el sistema jurídico y fundamentalmente la democracia -lo que fue impecablemente desarrollado en el fallo en crisis- en cuanto ésta no puede existir sin la participación de la minoría en un órgano deliberativo ya que para que pueda deliberarse se requiere necesariamente de la pluralidad en la representación.-
En la actualidad el concepto de democracia no se limita a asegurar el predominio de las mayorías, como sostenían algunos autores clásicos. Afirma Sartori que en el ámbito constitucional lo que preocupa son las minorías, no las mayorías. “Más concretamente, en ese contexto, el problema que surge es el del derecho que deben tener las minorías a oponerse. (...) La expresión gobierno de mayoría y derechos de la minoría adquiere su significado más preciso y una singular importancia. Si se acosa, se impide o se aplasta a la oposición, podemos hablar de tiranía de la mayoría en el sentido (...) que Madison y Jefferson denominaron despotismo electivo”.-
El mismo autor sostiene que el principio activo de la democracia es el principio de la mayoría limitada (restringida). “Cuando Burhan inscribió que la característica fundamental de la democracia (...) es la concesión del derecho de expresión política a las minorías, creía acertadamente manifestar una concepción de la democracia generalmente aceptada”. Lord Actor afirmó que “la demostración más segura para juzgar si un país es realmente libre es la dosis de seguridad de que gozan las minorías”. Guglielmo Ferrero afirma que “en las democracias, la oposición es un órgano de la soberanía popular tan vital como el gobierno. Suprimir la oposición es suprimir la soberanía del pueblo”.-
El fundamento en que Sartori sustenta estas afirmaciones tiene un enorme peso. Si la democracia se asimilara a la regla de la mayoría pura y simple, esa identificación automáticamente convierte a un sector del demos en un no-demos, ya que el pueblo no se compone sólo de la mayoría sino de la mayoría más las minorías”.-
Ahora bien, con respecto a la interpretación de la norma, debemos remitirnos a lo expresado por nuestro más Alto Tribunal en cuanto sostiene que: “La primera regla de interpretación de las leyes es dar pleno efecto a la intención del legislador, sin que ésta pueda ser obviada por posibles interpretaciones técnicas de su instrumentación legal. En consecuencia, por encima de lo que las leyes parecen decir literalmente, corresponde indagar lo que dicen jurídicamente, y si bien no cabe prescindir de las palabras, tampoco resulta adecuado ceñirse rigurosamente a ellas cuando así lo requiera la interpretación razonable y sistemática.” (CSJN, 11/02/1992 en autos “FATA Sociedad de Seguros Mutuos”, Publicado en LL 1992-D, 614).-
Así las cosas, una de las reglas de la interpretación de las leyes es dar pleno efecto a la intención del legislador pero en esa intención, el legislador debe buscar el sentido de la norma en armonía con el resto del ordenamiento jurídico.Vale decir, debe rescatar el sentido jurídico, prefiriendo la inteligencia que favorece y no la que dificulta los fines perseguidos explícitamente, en este caso: la protección de las minorías.-
De acuerdo a nuestro ordenamiento positivo -Constitución Nacional, Constitución Provincial y las leyes que se han dictado en su consecuencia- surge claramente la expresa protección a la participación de las minorías. En efecto, el Art.38 de la Constitución Nacional prevé que: “Los partidos políticos son instituciones fundamentales del sistema democrático. Su creación y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto a esta Constitución, la que garantiza su organización y funcionamiento democráticos, la representación de las minorías, la competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos electivos, el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas…” y, en igual sentido, el Art. 233, inc. 11 de la Constitución Provincial predica que: “La participación de las minorías en los cuerpos deliberativos que esta Constitución contempla se efectiviza mediante un sistema electoral proporcional que les permita su acceso, conforme lo determine una Ley especial". –
De ello se infiere la operatividad del Sistema Proporcional -entendido en contraposición al sistema de mayorías-. Ahora bien, respecto a la implementación de dicho sistema, la norma constitucional (Art.233, inc.11 C.P.) resulta programática ya que -como lo he expresado precedentemente-obliga al legislador a reglamentarla.-
Por su parte, y siguiendo el mandato constitucional, el sistema proporcional y la representación de las minorías se encuentra reglamentado en los Arts.117 y 118 del Decreto Ley 4628 Ley Electoral Provincial y el Art.17 de la Ley 4640 correspondiente a la Ley Orgánica Municipal y Régimen Comunal.-
En cuanto a la jurisprudencia simplemente debe decirse que es mayoritaria la que otorga preeminencia a la minoría.-
Conforme lo expuesto precedentemente, es destacable la importancia que ha dado el derecho constitucional a la participación de las minorías en los procesos electorales, incluso otorgándole preeminencia de este criterio sobre otra forma de regulación electoral, verbigracia la participación de las mujeres (cupo femenino).-
Es así que la Dra. María Angélica Gelli en la obra Constitución de la Nación Argentina Comentada y Concordada, 3ra. Edición expone que, entre una confrontación de normas del cupo femenino y las minorías, debe prevalecer la ley que privilegia a las minorías, citando un voto de la Dra. Aída Kemelmajer de Carlucci que sostenía, interpretando la ley de cupo femenino que “de cada tres candidatos uno debía ser mujer, pero que si esta conformación de las listas partidarias afectaba el derecho de las minorías, debía prevalecer la garantía para las últimas” (Junta Electoral de Mendoza, 1995 en autos “Mónaco Elba G., publicada en LL, 1995-B, 558).-
En igual sentido,Vanossi ha sostenido que “(..)no es recomendable el sistema de la representación proporcional absoluta que predicara Stuart Mill frente al régimen mayoritario que preconizara Bagehot.” (VANOSSI, Jorge Reinaldo, “Otra vez la cuestión electoral: hacia el voto de preferencia”, Publicado en LL 1998-E, 910).-
A su vez, la jurisprudencia ha sentado que “(... es menester resaltar que con la reforma de 1994 la Constitución (determinó) que la representación de las minorías forma parte de la estructura de los partidos políticos (...) en la democracia, la regla de la mayoría está justificada; sin embargo ésta no puede ni debe ejercer legítimamente todo el poder, por cuanto resulta posible que de esta manera oprima a la minoría, al abandonar la protección de sus intereses e ignorar las oportunidades de progreso; asimismo, la puede dejar fuera del equilibrio de fuerzas en la sociedad sin participación efectiva en los procesos políticos. (...) En tales condiciones, y en cumplimiento de la prescripción constitucional, siendo que la decisión adoptada en relación al sistema electoral elegido importa una restricción irrazonable del derecho de representación de las minorías, pues lo desconoce o altera en su esencia, consagrando una manifiesta inequidad, corresponde que la alianza de autos modifique su reglamento a fin de prever un procedimiento que asegure a las minorías estar representadas en la lista definitiva de candidatos a diputados nacionales” (Cámara Nacional Electoral, 01/08/2013 en autos “Unión para Vivir Mejor s/constitución de alianza electoral –incidente de apelación”, Expte. Nº 5462/2013 CNE).-
La minoría política constituye una garantía institucional de la Democracia Constitucional, ya que legitima las decisiones de la mayoría y hace posible los principios de alternancia, pluralismo, tolerancia y resguardo de minorías, que se encuentren ínsitos en la propia definición de democracia.-
Por consiguiente, cualquier análisis del respeto por la minoría política aborda un problema crucial de la democracia como sistema de gobierno y de su integración con el constitucionalismo: los límites de las “mayorías” y el rol que cabe a la minoría política en un sistema de gobierno que -más allá de las distintas variantes que puede estructurar- se rige conceptualmente por la regla de la mayoría” (AMAYA, Jorge Alejandro, “El respeto por la minoría política”, Publicado en LL 2014-3, 1046).-
Por todo ello, el primer agravio referido a que la interpretación de la norma constitucional no puede fijar tope o mínimo porque dice “permita” y debiera decir “garantice o asegure” resulta inconsistente y por ende, absolutamente inadmisible.-
En el análisis del segundo agravio (teoría de los actos propios), surge claro que el mismo parte de una premisa evidentemente falsa cual es que el Tribunal de grado se apartó de sus “precedentes”, refiriéndose a una resolución dictada en el año 2003.-
El planteo es absurdo y malicioso ya que tal como lo ha explicado minuciosamente la Sentencia en crisis, no hay identidad entre la situación fáctica y jurídica del antecedente invocado (Acta Nº72 del Tribunal Electoral de la Provincia de Catamarca de fecha 10/09/2003) y el caso que nos ocupa. En aquel precedente la discusión era si debía aplicarse el Sistema de Mayorías -receptado por la Carta Orgánica- o el Sistema Proporcional -dispuesto por la Constitución Provincial-, lo que ha sido resuelto respetando la garantía constitucional de las minorías.-
En este sentido ha dictaminado la Sra. Procuradora General Subrogante (fs.55 vta.): “Lo propio ocurre en lo atinente a las supuestas contradicciones con precedentes anteriores porque la sentencia se ha referido a ello, dando suficiente respuesta, lo que torna sobreabundante volver sobre la cuestión”.-
Ahora bien, partiendo de la hipótesis más favorable al recurrente, -que el Tribunal se haya apartado de sus propios precedentes- el Tribunal tendría como única “sanción” el reproche ético por esa conducta, eventualmente un sumario y ulteriormente, dadas las circunstancias, un juicio político, pero en ningún caso puede valorarse esa circunstancia a efectos de que el Tribunal cambie el criterio sustentado ut supra y deba acomodar su relato a lo dicho por el Tribunal de grado.-
Asimismo, la Corte tiene total autonomía para fallar, con prescindencia de la jurisprudencia sentada por otro Tribunal y únicamente debe ceñirse a la congruencia, que se logra realizando una operación lógica de los fundamentos de la sentencia a los efectos de confirmarla o revocarla.-
En cuanto a la aplicación de los Arts.17 de la Ley Orgánica de Municipalidades y 118 de la Ley Electoral, pese a que el impugnante insiste en que se declare la inconstitucionalidad de ambas normas, no brinda siquiera un solo argumento que demuestre en qué medida aquéllas se contraponen con lo dispuesto en la Constitución. Conforme lo expresado ut supra, justamente ella es la que ha obligado al legislador a dictar la reglamentación del sistema aplicable, otorgándole, a esos efectos, total discrecionalidad.-
Sumado a ello, el propio recurrente ha reconocido en su libelo introductorio a fs.32 que el sistema proporcional no es puro sino restringido su acceso por la exigencia del piso del 3%, lo que me exime de efectuar más consideraciones al respecto.-
Consecuentemente, los dos últimos agravios resultan, a todas luces, manifiestamente inadmisibles no justificándose extenderse en su tratamiento.-
Por todo ello, y en consideración que el apelante no critica los fundamentos de la sentencia y por ende, no demuestra el vicio lógico que pretende atribuir al fallo, dejando incólume el sustento medular del procedimiento en crisis, corresponde rechazar el recurso interpuesto en todas sus partes, con costas.-
Por ello,
LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA
RESUELVE:
1) Rechazar el recurso de apelación interpuesto, con costas.-
2) Protocolícese, hágase saber y oportunamente archívense.-
Fdo. Dres. Luis Raúl Cippitelli -Presidente- Amelia del Valle Sesto de Leiva - Ministra- Manuel de Jesús Herrera -Ministro Subrogante- Esc. Elsa Lucrecia Arce - Sec. Contenciosoadministrativa - Corte de Justicia.- |
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