| Texto | SENTENCIA DEFINITIVA NÚMERO: CUARENTA Y UNO
San Fernando del Valle de Catamarca, 28 de diciembre de 2018.-
Y VISTOS:
Estos autos Corte N° 063/2013 "RODRIGUEZ, Teresa del Carmen c/ MUNICIPALIDAD DE SAN FERNANDO DEL VALLE DE CATAMARCA s/ Acción Contencioso Administrativa", en los que a fs.231 tiene lugar la Audiencia que prescribe el Art.39 del Código Contencioso Administrativo, obrando a fs.236/241. Dictamen N° 50, llamándose autos para Sentencia a fs.242. -
En este estado el Tribunal se plantea las siguientes cuestiones a resolver:
1) ¿Es procedente la Acción Contencioso Administrativa interpuesta? En su caso ¿Qué pronunciamiento corresponde?
2) Costas.-
Practicado el sorteo conforme al Acta obrante a fs.244 dio el siguiente orden de votación: Ministros Dres. JOSÉ RICARDO CÁCERES, VILMA JUANA MOLINA, LUIS RAÚL CIPPITELLI, AMELIA DEL VALLE SESTO DE LEIVA y NORA GRACIELA JALILE DE CORREA.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cáceres dijo:
I).1) Que a fs. 139/148 vta. comparece el Abog. Jorge Pablo Córdoba Molas, en carácter de apoderado de la actora, Teresa del Carmen Rodríguez, interponiendo recurso de plena jurisdicción en contra de la Municipalidad de San Fernando del Valle de Catamarca, con el objeto de que se declare la nulidad del decreto S.G. nº 75/2013, se ordene su reincorporación y el pago de los haberes caídos, actualizados a la fecha de su efectivo pago con intereses y costas.-
Relata los antecedentes fácticos de la cuestión planteada expresando que en el año 2001, mediante decreto S. Gob. Nº 1239/01 el municipio demandado aprobó el contrato de servicios de la actora, asignándole la categoría 08, determinándose su pase a planta permanente el 07/02/03 mediante decreto acuerdo nº 87. Que con el paso del tiempo, en la creencia de buena fe de que estaba en el goce y ejercicio de los derechos que la legislación le otorgaba, solicitó los adicionales de obras y servicios públicos y por inhabilitación profesional. Aduce que con motivo de dichas actuaciones y producto de un erróneo asesoramiento, su mandante negó los hechos, ocultó una situación, solicitando prórrogas a los fines de acreditar el título profesional, razón por la cual, con fecha 11/12/06, mediante decreto IM nº 1313/06 se ordenó la instrucción de sumario administrativo, el que concluyó seis años después, con el decreto S.G. nº 75/2013 que dispuso la sanción de exoneración a su mandante.-
Manifiesta que con fecha 01/03/2013 se interpuso recurso administrativo solicitando la nulidad de dicho decreto, con reconsideración en subsidio. Que ante la falta de respuesta, con fecha 05/06/13 planteó pronto despacho y al haber resultado infructuoso, operó la denegatoria tácita prevista por el art.118 del CPA. -
Justifica el cumplimiento de los requisitos formales para la procedencia de la acción y continúa su libelo planteando la nulidad absoluta del acto administrativo (Decreto S.G. nº 75/2013) por medio del cual la administración dispuso la sanción de exoneración. -
Señala que el art. 64 del Estatuto de Obreros y Empleados Municipales (Ord. Nº 1368/86) instituye expresamente que el Estado debe determinar el plazo máximo de la instrucción sumarial y que al no haberse señalado dicho plazo, el decreto impugnado carece de un elemento esencial, lo que lo torna nulo de nulidad absoluta. Aduce que el municipio resolvió imponer una pena gravísima por un hecho que en la faz penal y administrativa se encontraba prescripto. -
Esgrime que su mandante reconoció expresamente que no contaba con el título de ingeniera civil y la administración procedió al descuento de los haberes pagados de más, por lo que no resulta de recibo el argumento de que se trataría de un delito continuado. En tal sentido, manifiesta que el supuesto actuar delictivo de usurpación de título cesó como delito de tipo continuado en el año 2006 cuando su representada admitió la conducta fallida ante la autoridad administrativa y acordando con la misma la devolución de las sumas percibidas indebidamente, aduciendo que allí comenzó a correr el plazo de prescripción que elimina la facultad sancionatoria del Estado. -
Expresa que el desarrollo del proceso contiene una irregularidad pasmosa y en ese sentido afirma que no hubo acusación, que los hechos no fueron descriptos, ni los plazos procesales respetados, violándose así el derecho de defensa de la actora, motivo por el cuál solicita se declare la nulidad de todo lo actuado. -
Solicita como medida cautelar que se suspendan los efectos del acto y se reintegre a su mandante a sus funciones, pagándosele las sumas descontadas como consecuencia de ello. -
Formula reserva del caso federal, ofrece prueba documental e informativa y solicita en definitiva que se haga lugar a la demanda, con costas.-
I.2) A fs. 150/150 vta. obra dictamen de la Sra. Procuradora General Subrogante pronunciándose por la habilitación de la instancia contencioso administrativa y la improcedencia de la medida cautelar solicitada.-
I.3) Que mediante S.I. Nº 156/13 (fs. 152/153) se resuelve declarar “prima facie” la jurisdicción y competencia de esta Corte de Justicia para entender en la causa y se rechaza la medida cautelar solicitada.-
I.4) A fs. 167/171 comparecen los abogados apoderados del municipio demandado y evacúan el traslado de la demanda. Niegan los hechos expresados por la parte actora en su libelo y expresan que a través del delito de la usurpación de título, aquella engañó a la administración y a la sociedad, perjudicando al municipio que le pagó por un extenso período el adicional por inhabilitación de título profesional. Afirman que ello ha quedado acreditado con las constancias de la causa acompañadas por la misma actora en donde se encuentra su firma con el sello de ingeniera civil. Ofrecen prueba documental y confesional, solicitando en definitiva el rechazo de la demanda, con costas.-
I.5) Que abierta la causa a prueba (fs.172), las partes producen la que hace a sus derechos.-
I.6) A fs.201 se avoca al conocimiento de la causa, la Sra. Ministra Vilma Juana Molina.-
I.7) A fs. 206 se hace lugar a la inhibición formulada por el Sr. Ministro Carlos Miguel Figueroa Vicario, quedando el Tribunal integrado con la Sra. Camarista Nora Graciela Jalile de Correa.-
I.8) A fs.211 vta. se tiene por clausurado el período de prueba, obrando los alegatos de la parte actora y demandada a fs.215/223 y a fs.227/230, respectivamente. -
I.9) A fs. 235 se hace lugar al pedido de apartamiento del Sr. Procurador General. -
I.10) A fs. 236/241 vta. obra dictamen de la Sra. Procuradora General Subrogante quien considera que el decreto que impuso la sanción a la actora resulta nulo por haber sido dictado sin que se encuentre cumplido, en forma previa, con un sumario ordenado mediante acto administrativo válido. Subsidiariamente, considera que al momento de emitirse aquél decreto, la facultad sancionatoria de la administración se encontraba extinguida. Por todo ello y sin perjuicio de sugerir que se remitan las actuaciones a la fiscalía penal de turno, propicia acoger la acción interpuesta. -
I.11) A fs. 242 se dicta el decreto de autos con lo que, previo sorteo (fs. 244), la causa queda en estado de ser resuelta.-
II) En primer lugar es oportuno dejar sentado que la vía administrativa se encuentra debidamente agotada, puesto que emanado el acto de autoridad de última instancia y operada la denegatoria tácita de los recursos planteados en aquella sede, la actora interpuso la demanda dentro del plazo establecido por el art.7 del CCA. -
III) Que así ello, corresponde introducirme en el tratamiento de la cuestión de fondo, recordando que la actora plantea la nulidad absoluta del decreto S.G. n° 75/2013 que ordenó su exoneración, emitido por el intendente del municipio capitalino, aduciendo que el acto administrativo que ordenó la apertura del sumario también se encontraba viciado al carecer del elemento esencial previsto en el art. 64 del Estatuto de Obreros y Empleados Municipales (Ord. Nº 1368/86), esto es el plazo máximo de la instrucción sumarial. Consecuentemente, esgrime que el municipio impuso una pena gravísima por un hecho que en la faz penal y administrativa se encontraba prescripto.-
IV) Es doctrina legal de este Alto Cuerpo, en concordancia con lo dispuesto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en numerosos precedentes, que las atribuciones de los tribunales en materia de revisión de los actos administrativos dictados en ejercicio de potestades disciplinarias, quedan limitadas a controlar la legitimidad del comportamiento del órgano sancionador y no el mérito, oportunidad o conveniencia de las medidas adoptadas por los funcionarios competentes en ejercicio de las facultades de que se hallan investidos por normas cuya validez no ha sido objetada (CSJN Fallos 314:1251).-
V) Dicho esto, considero pertinente analizar, en primer lugar, la prescripción de la facultad sancionatoria de la administración esgrimida por la parte actora, pues la conclusión a la que se arribe al respecto condicionará el tratamiento de los restantes planteos efectuados en la demanda.-
VI.1) Cierta doctrina considera que en materia de facultades disciplinarias de la administración, es más preciso referirse a “incompetencia en razón del tiempo” que a “prescripción” (Cardaci Méndez, Ariel. “La incompetencia en razón del tiempo (a propósito de los sumarios administrativos). Estudios de derecho público. Asociación de docentes. Facultad de derecho. UBA. 2014). No obstante ello, ambas denominaciones engloban a la extinción de la potestad sancionatoria de la administración por su inactividad.-
VI.2) Para determinar si en autos se ha configurado dicha extinción, seguidamente efectuaré una apretada síntesis de los hechos acreditados en la causa, relevantes a esos efectos.-
VI.3) A fs. 380/381 del cuerpo de prueba documental, obran las intimaciones efectuadas por el municipio a la actora, en octubre del año 2004, para que presente la certificación del título universitario que decía investir, advirtiéndole que en caso contrario se procedería a cancelar el respectivo adicional, descontándosele lo que hubiera percibido en tal concepto. Ante el incumplimiento de la accionante, la administración municipal hizo efectivo el apercibimiento, comenzando a realizar los descuentos de esas sumas indebidamente pagadas con fecha 29/11/04 (conf. recibos de haberes obrantes a fs. 128, 156/160, 163/164, 166/168, 170/175, 178/180 y 182/184 del mencionado cuerpo de prueba).-
Dos años después, mediante decreto I.M. nº 1313 de fecha 11/12/06 (fs. 101), se dispuso la instrucción de sumario administrativo en contra de la Sra. Rodríguez por “conducta indebida, constitutiva de las causales de exoneración previstas en el art. 59º incisos a) y b) del Estatuto para Obreros y Empleados Municipales”. Esto es a) falta grave que perjudique moral o materialmente a la administración y, b) delito contra la Administración.-
Surge del cuerpo de prueba documental que con fecha 19/12/06 (fs. 332/334) la actora presentó su descargo; que el 16/01/07 se remitió el expediente al instructor para su dictamen (fs. 337) y que con fecha 26/04/07 se certificó la incorporación de documental al expediente (fs. 338), siendo esta la última actuación hasta el 19/09/2012 (fs. 411) fecha en la que se dictó el proveído de avocamiento y se ordenó la continuación del trámite sumarial, el que concluyó con el dictado del decreto S.G. nº 75 de fecha 18/02/2013 que dispuso la exoneración de la actora.-
VI.4) A fs. 169/169 vta. de autos, el apoderado del municipio demandado reconoce la excesiva demora en la sustanciación del proceso al expresar que “el tiempo transcurrido, una vez ordenado el sumario fue de 6 años”. Mora que intenta justificar aduciendo que los expedientes que formaban parte del sumario habían sido “olvidados en una fotocopiadora, con motivo de un trámite promovido por el centro de ingenieros”. -
Asimismo, haciendo propio el dictamen de la oficina de sumarios, manifiesta que el tiempo transcurrido no puede ser opuesto como defensa para eximirse de responsabilidad porque mientras no se conculque el derecho de defensa del incriminado, tratándose de un supuesto perjuicio económico al municipio y tomando en consideración que la agente continuaba prestando servicios, la facultad disciplinaria de la administración continuaba vigente.-
VII.1) En primer lugar es preciso señalar que el art.72 del estatuto para obreros y empleados municipales (ord. Nº 1368/86 y sus modificatorias) establece que el personal municipal no podrá ser sumariado después de transcurridos tres años de cometida la falta que se le imputa, salvo que se tratare de actos o hechos que lesionen al patrimonio del estado. Ahora bien, esta excepción no implica que haya sido intención del legislador privar a los agentes del municipio de una defensa oponible que solo puede caer ante hechos de la trascendencia y magnitud de los delitos de lesa humanidad. Además, conllevaría una violación grave al principio de igualdad ante la ley (art. 16 CN). -
En consecuencia, el daño que la actora le ha ocasionado a las arcas municipales es indiscutible, aun cuando el municipio recuperó lo pagado indebidamente (fs.128, 156/160, 163/164, 166/168, 170/175, 178/180 y 182/184 del cuerpo de prueba) pero, a su vez, ello no hace imprescriptible la potestad sancionatoria de la administración ni la faculta a prolongar indefinidamente el procedimiento disciplinario. -
Tal es así que el art. 64 de la normativa antes mencionada prevé, entre otras garantías, que el sumario asegure al agente el plazo máximo de la instrucción, lo que ha sido omitido por la administración.-
VII. 2) Pero aún en el caso de que la normativa municipal no estableciera plazo alguno de prescripción o de sustanciación, la regla que se impone es la razonabilidad de los plazos, que actúa como límite a la actividad excesivamente prolongada en el tiempo para resolver un sumario; razonabilidad que importa respetar la sustancia o esencia del derecho al debido proceso, a la seguridad jurídica (CCAT CABA, sala 1, 01/09/06- Sumarios oficiales del Poder Judicial de la CABA; RC J 254/11). -
VII.3) Al momento de contestar la demanda, el apoderado del municipio expresa que el reclamo de nulidad de la actora respecto a los plazos de actuación sumarial es “al menos moralmente inadmisible”, por lo que solicita al tribunal su rechazo en aras de “la buena salud de las instituciones republicanas” (fs. 169). -
En autos no está en tela de juicio la conducta endilgada a la actora sino la razonabilidad del plazo en que se desarrolló el proceso de juzgamiento. Permitir que la administración dedique un período de tiempo ilimitado a la resolución de un asunto, implicaría asumir, de manera implícita, que el Estado siempre juzga a personas culpables y que, por lo tanto, es irrelevante el tiempo que se utilice para probar esa culpabilidad, lo que a todas luces resulta inadmisible por ser atentatorio de los más elementales derechos constitucionales.-
El ejercicio de una potestad y la necesidad de preservarla no pueden ir en desmedro del agente y del propio interés público que justamente se trata de proteger. Y ello sucede cuando el procedimiento, de ser una vía idónea para investigar los hechos y ejercer el derecho de defensa, se convierte -como ha ocurrido en autos- es un cúmulo desordenado de fojas que dilata la resolución del caso (Ivanega, Miriam M. “El derecho de defensa en el procedimiento disciplinario”, en revista “Cuestiones de procedimiento administrativo”, pág. 929).-
El derecho a obtener un pronunciamiento judicial sin dilaciones resulta ser un corolario del derecho de defensa en juicio, y sólo una rápida y eficaz decisión judicial concreta las garantías que aseguran la presunción de inocencia, la inviolabilidad de la defensa en juicio y el debido proceso legal, reconocidas ellas en los convenios sobre derechos humanos. Garantías plenamente aplicables a los procedimientos administrativos sancionatorios y a cualquier procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas.-
Consecuentemente, para contribuir a la “buena salud de las instituciones republicanas” como solicita el apoderado del municipio, el Estado debe velar por el pleno ejercicio de las garantías constitucionales de cada ser humano. -
VIII.1) En efecto el artículo 8. 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos –con jerarquía constitucional (art.75, inc.22 CN)- dispone que: "Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter" (el destacado me pertenece). –
Si bien la norma se titula “garantías judiciales”, es doctrina de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que “cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal", pues "es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar soluciones justas, no estando la administración excluida de cumplir con ese deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas" (Corte IDH; caso "Baena Ricardo y otros vs. Panamá”, 02/02/01, párrafos 124 y 127. En igual sentido, mi voto en SD Cont. Adm. nº 23, 10/07/15 y SD Cont. Adm. nº 11, 11/08/17).-
VIII.2) Ahora bien, la garantía a obtener un pronunciamiento en plazo razonable no puede traducirse en un número fijo de días, meses o años (CSJN, fallos 322:360; 327:327; 330:3640, entre otros), difiriéndose a los jueces la casuística determinación de si se ha configurado un retardo injustificado de la decisión. -
Conforme jurisprudencia de nuestro más Alto Tribunal (L. 216.XLV, “Losicer, Jorge Alberto y otros c/ BCRA”, 26/6/12”; B.853. XLIV, “Bonder, Aaron (Emperador Compañía Financiera S.A.) y otros vs. BCRA”, 19/11/13), en tal supuesto se debe acudir a las pautas establecidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos: a) la complejidad del asunto, b) la actividad procesal del interesado, c) la conducta de las autoridades judiciales, y d) el análisis global del procedimiento (casos "Genie Lacayo vs. Nicaragua”, 29/01/97, párr. 77, “López Álvarez vs. Honduras", 1/02/06 y "König, 10/03/80).-
IX) Aplicados estos conceptos al caso de autos, no quedan dudas que el prolongado tiempo de inactividad procesal, puesto de manifiesto por la propia autoridad administrativa, se presenta como el principal motivo de la dilación del sumario que tuvo resolución casi nueve años después de detectada la falta; lo que constituyó una clara violación al principio de “plazo razonable”, incompatible con el derecho al debido proceso amparado por el art. 18 de la Constitución Nacional y el 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, con idéntica jerarquía que aquella, en función de lo dispuesto en su art. 75 inc. 22. -
Máxime al no advertirse que se trate de un asunto de especial complejidad o que la actuación de la actora haya interferido en el normal desarrollo del procedimiento sumarial. Tal ha sido la desidia de la administración en el trámite que ni siquiera realizó oportunamente la denuncia penal por el presunto delito endilgado a la Sra. Rodríguez. -
X) Reitero, la garantía (constitucional y convencional) de obtener pronunciamiento, tanto judicial como administrativo, en un plazo razonable se traduce en un presupuesto de validez del procedimiento -como requisito esencial del acto administrativo (art. 27, inc. d-LPA)-. Pues, si el procedimiento no se llevó en un plazo razonable se encontrará fatalmente viciado, debiendo revocarse el acto dictado en su consecuencia.-
XI) Por todo ello, y a fin de hacer cesar la arbitrariedad configurada en la presente causa, y el consecuente perjuicio ocasionado a la Sra. Rodríguez, voto por revocar el acto administrativo impugnado y ordenar la reincorporación de la agente al cargo que desempeñaba antes de su exoneración.-
XII) Por último, respecto al reclamo por los salarios caídos, reitero aquí lo pronunciado en numerosos precedentes, en concordancia con la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que, en principio, es improcedente el pago de salarios por funciones no desempeñadas por los agentes públicos dados ilegítimamente de baja. Pero he de aclarar, que la improcedencia del pago como “salarios caídos” no excluye -en supuestos excepcionales- el derecho al cobro de una suma que resarza adecuadamente los perjuicios efectivamente causados por el cese ilícito anulado. –
Ello porque se entiende, conforme el curso natural y ordinario de las cosas, que la pérdida del empleo produce un daño cierto, como es la supresión de los haberes que se venían percibiendo y de los restantes beneficios económicos, previsionales y sociales. -
Ahora bien, es necesario remarcar que en los supuestos en que se admite tal reclamo, se afirma que la sola inferencia del daño, no exime a la parte interesada de probar la cuantía, magnitud o entidad del mismo, puesto que como bien lo señala la jurisprudencia en virtud del juego interactivo y dinámico de las cargas en materia probatoria, propio del proceso contencioso administrativo, corresponde supeditar el monto de tal perjuicio a la demostración que sobre la magnitud del mismo efectúe la actora y en tal caso a la prueba en contrario de la demandada. En tal sentido se afirma que la presunción relativa a que el cese ilegítimo del vínculo laboral le provoca al empleado público un detrimento patrimonial susceptible de resarcimiento, no conlleva que la reparación se identifique con la totalidad de los salarios dejados de percibir durante el período en que perduró la separación del cargo. Y ello es así, porque si bien el empleado sufre un daño que inicialmente equivale a la privación de su sueldo, no es lógico reputar que la subsistencia de tal perjuicio se prolongue más allá de un tiempo prudencial, suficiente para la obtención de otra actividad lucrativa. (Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires - González, Jorge Adrián c. Municipalidad de Esteban Echeverría 21/12/2011). –
XII.2) Expuesto ello, encuentro que en el caso de autos, la parte actora se limitó a reclamar los salarios caídos sin aportar ningún elemento de prueba del cual se pueda inferir la magnitud o cuantía del daño, por lo que creo pertinente diferir la fijación del monto a resarcir en concepto de daños y perjuicios a la etapa de ejecución de sentencia. -
Aclaro una vez más, que el resultado económico al que se arribe -de ser ello acreditado- busca restablecer la situación jurídica subjetiva vulnerada por el actuar ilegítimo de la Administración, el que no procederá por las razones expuestas, a título de salarios caídos, sino como indemnización en concepto de reparación de los perjuicios que el cese ilegítimo le hubiera causado (De mi voto en Sent. Def.- Cont. Adm.- nº 23, 10/07/2015, entre otros).-
XIII) En consecuencia conforme a lo expuesto, propicio hacer lugar a la acción interpuesta y revocar por las razones dadas el decreto S.G. nº 75 de fecha 18/02/2013, condenando a la Municipalidad de San Fernando del Valle de Catamarca a reincorporar a la Sra. Teresa del Carmen Rodríguez en el cargo que ocupaba antes de su exoneración, pagándole, si correspondiese, los daños y perjuicios cuya existencia y entidad deberá acreditar en la etapa de ejecución de sentencia.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Molina dijo:
Conforme al orden de votación que surge del Acta de fs. 244, me corresponde intervenir de segundo término en el tratamiento y resolución de la presente acción que deduce la Srta. Teresa del Carmen Rodríguez en contra de la Municipalidad de San Fernando del Valle de Catamarca, por la que persigue la nulidad del Decreto S.G. nº 75/2013, que se ordene su reincorporación al cargo que ocupaba al momento de imponerse la sanción de exoneración y el pago actualizado de los haberes caídos. -
Teniendo en cuenta los antecedentes de la causa comparto las conclusiones del Sr. Ministro que inaugura el Acuerdo porque no solo se ha vulnerado el derecho de la actora a ser juzgada en un plazo razonable, sino porque además la potestad disciplinaria de la administración se encontraba prescripta al momento de aplicar la sanción establecida en el decreto, objeto de impugnación.-
Preliminarmente señalo que la vía administrativa se encuentra correctamente agotada de acuerdo las constancias de la causa. (fs.118/120,122, 148 vta.); y, que conforme a la jurisprudencia de éste Cuerpo, las atribuciones de los tribunales en materia de revisión de los actos administrativos dictados en ejercicio de potestades disciplinarias quedan limitadas a controlar la legitimidad del comportamiento del órgano sancionador. (Sentencia nº 38 de fecha 13 de diciembre de 2000, Corte nº 25/98 “ONTANO Luis Emilio c/ Provincia de Catamarca s/Acción Contenciosa Administrativa”; Corte n° 051/2013 "Puentes, Juan Pablo - c/ Estado Provincial s/ Acción Contencioso Administrativa", Sentencia Definitiva Nº 9/2017. -
Del expediente Letra D nº 8584/2005, surge que en fecha 12 de noviembre de 2004 (fs.109), se notifica a la actora la decisión de descontar el adicional por título que venía percibiendo, a partir del 1 de noviembre de 2004, hasta que regularice la situación; decisión que se ejecutara conforme surge de los recibos de haberes que se agregan al Legajo Personal de la actora nº 5610. En fecha 11 de diciembre de 2006, mediante Decreto nº 1313/06 (fs. 281) se ordena la instrucción de un sumario administrativo en su contra, por haber supuestamente incurrido en usurpación de título. Más de cinco años después, a fs. 411, consta la recepción de la causa en la Oficina de Sumarios y el avocamiento del Instructor, Dr. Hugo Tejeda, en fecha 19 de septiembre de 2012. A fs.102/103 se agrega copia de la presentación efectuada por la Srta. Rodríguez -descargo- de fecha 19 de diciembre de 2006. A fs.414/416 (expediente por cuerda), obra nuevo descargo de la interesada de fecha 10 de octubre de 2012, en el que reproduciendo el descargo anterior, destaca el tiempo transcurrido de casi seis años desde que se abandonó el sumario, lo que impide continuarlo o iniciar uno nuevo y solicita el archivo de las actuaciones por el transcurso del tiempo y por haber desaparecido la causa que lo motivó. A fs. 423/426, en fecha 26 de octubre de 2012, obra escrito de la sumariada en el que reiterando argumentos anteriores, insiste en que en base a la legislación, el sumario no puede sustanciarse por encontrarse vencidos los términos establecidos para ello. Luego, en fecha 22 de noviembre de 2012, dictamina la Junta de Disciplina (435/438) y en fecha 18 de febrero de 2013 se emite el Decreto S.G. nº 75, que reproduciendo lo dictaminado la Junta de Disciplina aplica la sanción de exoneración de conformidad a las prescripciones de los art 53 inc. f) y 59 inc. a) y b) del EOEM. -
El Estatuto para Obreros y Empleados Municipales en el art. 64, establece en lo pertinente que, el sumario asegurará al agente a) Un procedimiento escrito y plazo máximo para la instrucción; y b) Derecho de defensa, con facultades de asistencia letrada. El art. 71 señala que, “En todo lo no previsto se aplicarán supletoriamente las disposiciones de trámite administrativo y las del Código de Procedimiento Penal de la Provincia”. El art. 72 indica que el personal no podrá ser sumariado después de haber transcurrido tres años de cometida la falta que se le imputa, salvo que se tratare de actos o hechos que lesionen el patrimonio del Estado.-
La decisión de iniciar la instrucción sumarial no se aparta de la última norma citada, porque la falta cometida por la agente cesó en octubre de 2004 y el sumario administrativo se inició en 11 de diciembre de 2006, es decir, dentro del plazo de tres años a que se hace referencia.-
Entiendo, por el contrario, que se encuentra en pugna con lo estipulado en el art. 64, inc. a) del EOEM, en cuanto no se ha señalado un plazo para llevar a cabo la instrucción sumarial, que para más se extendió por seis años desde su inicio(11/12/2006) y casi 9 años desde que se cesó la falta o irregularidad, lo que pone de manifiesto el excesivo plazo que insumió la tramitación del sumario administrativo, lo que lógica y naturalmente colisiona con el derecho de la sumariada de ser juzgada en un tiempo razonable, derecho éste que encuentra apoyatura en el art 18 CN; en el art 75 inc. 22, que en norma operativa prescribe la realización de un juicio en un plazo razonable (art 7.5 CADH y 9.3 PIDCP), o sin dilaciones indebidas (art 14.3.c PIDCP y XXV DADH), lo que es en definitiva el derecho de toda persona a ser juzgada en un tiempo razonable (Aboso, Gustavo Eduardo, Código Penal de la República Argentina, 5ª Ed. Ed. IB de F Montevideo-Buenos Aires, 2018, pág.400). –
Ese incumplimiento por parte de la demandada con lo estatuido en el art 64, inc. a) impide formular el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento sumarial, por lo que corresponde analizar si se encuentra extinguida la potestad sancionadora de la Administración por el transcurso del tiempo, porque de ser así, sería inoficioso el tratamiento de los restantes planteos formulados en la acción (TSJ de Córdoba, Sala Penal, 3/5/2004, Pompas, Jaime).-
Según se tiene dicho, la prescripción de toda acción penal, civil o penal administrativa, así como también la sanción, encuentra su quicio en dos principios constitucionales. Estos son el principio de razonabilidad y el principio de seguridad jurídica. La CSJN sostuvo que resultan aplicables a las penas administrativas, sin importar su distinción con los delitos, las pautas de prescripción previstas en el Código Penal de la Nación si el régimen particular no prevé uno (Derecho Penal Administrativo, Juan Cruz Azzarri, Ed. Marcial Pons, pág.65/66).-
Teniendo en cuenta que la normativa del EOEM, tanto como la Ley 3276, remiten a la aplicación subsidiaria del ordenamiento penal, corresponde aplicar esta normativa en el análisis del instituto de prescripción. Al respecto y dado que la agente ha sido sometida a sumario administrativo por considerarla supuestamente incursa en el delito de usurpación de título, resulta razonable que se aplique el plazo de prescripción, establecido en el Código Penal para tal figura delictiva (Art.247 CP), esto es, el plazo de dos años conforme se desprende de los arts. 59, 62 y 63, de dicho ordenamiento, no mediando en el caso los supuestos interruptivos de la prescripción que se señalan en el art. 67 CP.-
Aún cuando pudiera considerarse que la iniciación del sumario administrativo tenga tal efecto, la inactividad plena, ya que se paralizo por seis años, torna operativa la prescripción contenida en los arts. 59 y 62.2 CP, pues en tal periodo no hubo actos impulsorios que manifiesten inequívocamente la voluntad instructoria estatal. Esa circunstancia ha sido reiteradamente señalada por la actora, en ocasión de citársela, seis años después, a formular un nuevo descargo, (fs. 414/416), oportunidad en la que destaca el tiempo transcurrido desde que se abandonó el sumario, solicitando el archivo, posición que mantiene y reitera en presentación de fs. 423/ 426.-
Considero entonces que corresponde declarar extinguida por prescripción la potestad disciplinaria del ente demandado, dejándose sin efecto el acto impugnado. “El examen de la subsistencia de la acción penal resulta previo a cualquier otro planteo, toda vez que su extinción constituye una cuestión de orden público que opera de pleno derecho y debe ser declarada de oficio” (Fallos: 305:652; 327:4633). -
En relación al pedido de la actora en torno a los haberes caídos comparto el criterio expuesto en el voto que antecede, por ser la solución que mejor se adecua a este caso. Ello no obstante la posición que sostuve en los autos Corte n° 084/2017 "Lobo, Héctor Anselmo c/ Municipalidad de Pomán s/ Acción de Amparo", por tratarse de una distinta situación de hecho.-
En definitiva, propongo hacer lugar a la acción entablada, dejar sin efecto el Decreto S.G. nº 75/2013, declarar la prescripción de la potestad disciplinaria de la Municipalidad demandada, condenando a la reincorporación de la actora, difiriendo para la etapa de ejecución de sentencia la determinación de la cuantía del daño que la exoneración le produjo. Así voto.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA el Dr. Cippitelli dijo:
Comparto y adhiero a las opiniones contenidas en los votos que en orden me preceden, como así también en la solución por ellos propiciada, de revocar el Decreto S.G. n° 75 de fecha 18 de febrero de 2013, y ordenar la reincorporación de la actora, en tanto el excesivo tiempo que transitó el sumario en contra de la actora, excedió el límite del plazo razonable y vulnera las garantías constitucionales y convencionales referidas por mis pares, ya que la facultad sancionatoria de la Administración se encontraba prescripta al momento del dictado del acto, como fuera también señalado la Sra. Procuradora General Subrogante en su dictamen de fs. 236/241vta. -
Asimismo comparto la solución asignada al reclamo de haberes caídos el cual debe prosperar, no como tal, sino en concepto de daños y perjuicios que le pudieren corresponder y a determinar en la etapa de ejecución de sentencia, dadas las características que reúnen los hechos y pruebas de la causa.-
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA la Dra. Sesto de Leiva dijo:
Que analizadas las constancias de autos, el planteo de parte y los argumentos expresados en los votos precedentes, coincido con la solución propiciada en ellos, tanto en orden a la reincorporación de la ocurrente, como así también en relación a la cuestión de los haberes caídos. Es mi voto. -
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Jalile de Correa dijo:
Me corresponde emitir el quinto y último voto en la presente sentencia, luego de que los Sres. Ministros que me preceden decidieran en forma unánime dejar sin efecto el Decreto S.G. nº 75/2013 de exoneración de la actora, declarando la prescripción de la potestad disciplinaria de la Municipalidad demandada, condenándola a su reincorporación y difiriendo para la etapa de ejecución de sentencia la determinación de la existencia y entidad del daño que su actuación le produjo.-
Adhiero, y para ello hago propio el razonamiento de quien lleva el primer voto, a lo resuelto en relación a la extinción de la potestad sancionatoria de la Municipalidad por su inactividad como consecuencia del cumplimiento del plazo de prescripción con anterioridad a la exoneración decidida. Asimismo, comparto la decisión -basada en los precedentes propios del Tribunal en concordancia con la doctrina de la CSJN- de desestimar el reclamo del pago de salarios caídos por funciones no cumplidas por el agente público dado de baja, rechazando de esta forma una de las tres pretensiones formuladas claramente por la actora en su demanda a fs.139, a saber: nulidad del acto administrativo, reincorporación a sus funciones, y pago de los salarios caídos actualizados a la fecha de su efectivización.-
Disiento con los Sres. Ministros preopinantes en cuanto propician la fijación de la existencia y entidad de los daños y perjuicios ocasionados por la decisión administrativa en etapa de ejecución de sentencia, a modo de sustituto de la denegatoria a la percepción de los haberes caídos, pues a mi entender resulta ser una decisión extra petita. -
Entiendo y justifico que la cuestión haya sido introducida dentro de la argumentación destinada a fundar la denegatoria al pago de los salarios caídos reclamados, lo cual me parece de total razonabilidad, pero en la medida que sirve de fundamento al rechazo parcial de la pretensión articulada. No comparto, sin embargo, que se integre la condena con un rubro no solicitado ni siquiera subsidariamente en la demanda a instancias de que se determine en la etapa de ejecución de sentencia. Desde mi punto de vista, trae aparejada la desnaturalización de esa etapa, convirtiéndola en un proceso de conocimiento donde la parte actora tendrá que acreditar la existencia y entidad de un daño que no reclamó en el proceso y la contraria tendrá derecho a ofrecer prueba para desvirtuarlo, en salvaguarda del principio de bilateralidad y defensa en juicio.-
Entiendo por ello que, la decisión excede la relación inmediata y necesaria que debe existir entre las pretensiones de las partes y lo resuelto por el juzgador, conforme el principio de congruencia que informa y limita la decisión del juez en su sentencia, razón ésta que me lleva a apartarme de lo resuelto por la mayoría en este punto.-
Por lo expuesto, dejo sentada mi disidencia parcial con lo resuelto por la mayoría preopinante del Tribunal. Es mi voto.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA el Dr. Cáceres dijo:
Que de acuerdo al principio objetivo de la derrota (art.68 CPCC) las costas deberán imponerse al Municipio vencido. Así voto.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Molina dijo:
Atento al modo de solución de la cuestión planteada las costas deberán imponerse a la vencida.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA el Dr. Cippitelli dijo:
Atento al modo de solución de la cuestión planteada las costas deberán imponerse a la vencida.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA la Dra. Sesto de Leiva dijo:
Atento al modo de solución de la cuestión planteada las costas deberán imponerse a la vencida.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA LA Dra. Jalile de Correa dijo:
Adhiero a la imposición de costas, por ser ajustada a derecho.
Con lo que se dio por terminado el Acto, quedando acordada la siguiente Sentencia, doy fe.-
San Fernando del Valle de Catamarca, de diciembre de 2018.-
Y VISTOS:
El Acuerdo de Ministros que antecede y por mayoría de votos,
LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA
RESUELVE:
1) Hacer lugar a la acción interpuesta por la Sra. Teresa del Carmen Rodriguez en contra de la Municipalidad de San Fernando del Valle de Catamarca y revocar por las razones dadas el Decreto S.G. nº 75 de fecha 18/02/2013, condenando a la Municipalidad de San Fernando del Valle de Catamarca a reincorporar a la Sra. Teresa del Cármen Rodríguez en el cargo que ocupaba antes de su exoneración, pagándole, si correspondiese, los daños y perjuicios cuya existencia y entidad deberá acreditar en la etapa de ejecución de sentencia.-
2) Imponer las costas a la parte demandada que resulta vencida.-
3) Diferir la regulación de honorarios para su oportunidad.-
4) Protocolícese, notifíquese, por Secretaría procédase a devolver los Expedientes Administrativos, agregados por cuerda, al Organismo correspondiente y oportunamente archívense.-
Fdo.: Dres. Luis Raúl Cippitelli (Presidente), Vilma Juana Molina (Ministro), José Ricardo Cáceres (Ministro), Amelia del Valle Sesto de Leiva (Ministro), Nora Jalile de Correa (Ministro Subrogante) Ante mi:Esc. Elsa Lucrecia Arce (Secretaria - Corte de Justicia). |
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