| Texto | SENTENCIA INTERLOCUTORIA NÚMERO: NOVENTA y SEIS
San Fernando del Valle de Catamarca, 30 de agosto de 2018.-
Y VISTOS:
Estos autos Corte Nº 107/2017 "DOCENTES AGREMIADOS - c/ MUNICIPALIDAD DE VALLE VIEJO (Ordenanza Municipal Nº 1093/17)- s/ Acción de Amparo", y
CONSIDERANDO:
Voto de los Dres. Cippitelli, Molina y Bastos:
1- Que vienen a despacho las presentes actuaciones por declinatoria de competencia del Titular del Juzgado Laboral de Cuarta Nominación, a los fines de resolver la admisibilidad formal de la demanda interpuesta a fs. 30/37 por el Dr. Sergio Andrés Guillamondegui, invocando la calidad de Secretario General del Sindicato de Docentes de Catamarca (SIDCA), acreditada con el instrumento que en copia simple obra a fs. 5 de autos, cuyo mandato tenia vigencia hasta el 19/Oct /17.-
Promueve acción de amparo en contra de la Municipalidad de Valle Viejo. Persigue se declare la inaplicabilidad de la Ordenanza Nº 1093/17, publicada en el Boletín Oficial del 07/Nov/17, y del Decreto Nº 414/17, de fecha 06/Nov/17, que la aprueba. Arguye violación a normas constitucionales y manifiesta arbitrariedad.-
Justifica los requisitos procesales extrínsecos de admisibilidad de la acción. Argumenta que dicho instrumento produce a sus representados los agravios legales y constitucionales que explicita. Ofrece prueba documental y testimonial. Funda el derecho aplicable en los Arts.14bis, 17, 43, 5 de la CN; Arts. 7, 8, 65, 252 inc.10, 263, 264, 275 de la CP; Arts. 3 y 4 de la Ley 26206; Arts.1, 2, 5 y 9 de la Ley de Amparo; Art.29 del CPA.; Arts.6, 8, 13, 14, 25, 26, 43, 44, 46 y sgtes. del Estatuto del Docente Municipal. Asimismo peticiona medida cautelar de no innovar disponiendo la inaplicabilidad de la norma, a fines de que no se concrete la reestructuración y alteración del estado de revista de los docentes comunales. En definitiva, solicita se haga lugar a la demanda, con costas. -
2-Que por proveído de fs.47 se ordena correr vista al Ministerio Público para que emita dictamen acerca de la jurisdicción y competencia de la Corte de Justicia para intervenir en la presente causa y medida cautelar solicitada. Que se expide mediante dictamen obrante a fs.48/48vta; en sentido afirmativo más la inadmisibilidad de la tutela cautelar. A fs.57 se dicta proveído que ordena autos para resolver y queda la cuestión en estado de emitir pronunciamiento acerca de la admisibilidad formal de la acción y, en su caso, de la medida cautelar.-
3- Que en esta etapa procesal, el Tribunal debe analizar el mérito de la acción entablada en orden a los preceptos normativos de aplicación que determinan los límites de la decisión jurisdiccional, y en su caso, resolver la admisibilidad formal de la acción amparo instaurada, en orden a los antecedentes fácticos expuestos en el memorial introductorio, que se encuentra enderezado según propia manifestación del actor a interponer una acción de amparo.-
En efecto, cada una de las acciones previstas en nuestro ordenamiento adjetivo, requieren la satisfacción de requisitos extrínsecos propios que hacen a la admisibilidad de la demanda, cuyo cumplimiento debe ser expuesto y satisfecho en la demanda de manera clara y precisa. Ello constituye una carga impuesta por la ley de formas, que reside en demostrar de manera inequívoca que la vía elegida para la protección de los derechos que se estiman conculcados por actos u omisiones de la administración, satisfaga los presupuestos de admisibilidad en orden a los recaudos legales previstos en la vía elegida.-
Que esta Corte de Justicia en supuestos de acciones que correspondan a su jurisdicción exclusiva y excluyente por aplicación de expresas normas constitucionales -Art.204 de la Constitución Provincial-, efectúa un exhaustivo análisis de los presupuestos legales de admisibilidad de las acciones incoadas.-
4-Que con fundamento en el contenido de la Ordenanza impugnada, debe escindirse claramente entre la naturaleza jurídica del instrumento cuestionado y la pretensión de los actores articulada por vía de la acción de amparo, que remite al análisis de los requisitos objetivos para accionar en justicia.-
Al respecto resulta de singular y elemental relevancia advertir sobre el objeto que legislativamente persigue ésta pretensión en orden al derecho objetivo.-
En efecto, este Alto Tribunal ha sentado doctrina legal al respecto, estableciendo que la acción de amparo debe reputarse como una acción independiente, que concentra en un proceso toda la materia de base constitucional, derecho de propiedad en sentido lato, no subordinada a ningún proceso previo como condición de admisibilidad de la misma, imponiéndose como requisito inexcusable para su viabilidad la inexistencia de otra vías legales, en cuanto no basta la existencia de otro remedio judicial para declarar la inadmisibilidad de la acción, sino que éste debe ser idóneo para la protección de los derechos y garantías reconocidos por el ordenamiento constitucional, siempre que aparezca en forma clara y manifiesta la ilegitimidad de una restricción a los derechos y garantías enunciados por la constitución. Que dicha exigencia en el acto que se reputa lesivo, tiende a la comprobación fácil y rápida de la lesión consumada por el acto u omisión arbitraria o ilegal, tanto en la aportación de las pruebas por las partes como en la apreciación por el sentenciante, exigiendo que el acto objeto de análisis demuestre en su primera apariencia y sin necesidad de amplio debate ni controversia, la violación grosera del derecho invocado por el amparista.-
5- Que ésta exégesis condice con la exigencia impuesta por el rito en su Art.1º de la Ley 4642. Sin embargo se aparta diametralmente de la pretensión de parte y objeto de la demanda, por cuanto lo que se trae a conocimiento y decisión del Tribunal, reside en que se “declare la inaplicabilidad de la Ordenanza Nº 1093/17, publicada en el Boletín Oficial del 07/Nov/17, y del Decreto Nº 414/17, de fecha 06/Nov/17, que la aprueba”. Argumentando violación a normas constitucionales.-
La que de conformidad a la doctrina legal de este Cuerpo sentada a través de sus distintas integraciones, resulta monocorde al establecer que “las Ordenanzas deben ser parangonadas a la ley en sentido formal y material y no a actos de naturaleza administrativa”, por lo que el medio de impugnación de esta especie de ley local debe ser a través de la acción de inconstitucionalidad, y no vía acción de amparo.-
De allí que la pretensión de inconstitucionalidad de una Ordenanza Municipal por cualquier otra vía que no sea la prevista en el Art.259 de la Constitución Provincial, que contempla los casos de acciones que se dirigen a cuestionar tales instrumentos indica que el pleito será contencioso administrativo y por lo tanto su fallo corresponderá a la Corte de Justicia, tal norma constitucional no es aplicable al caso concreto, puesto que la misma alude a los supuestos que se cuestiona la legalidad del instrumento, mientras que la presente está dirigida a lograr la declaración de inconstitucionalidad del instrumento en crisis. En ello reside la ratio iuris de la pretensión. -
Por lo que de conformidad a los Arts. 1, 3 y 17 de la Ley 4642, se impone declarar manifiestamente inadmisible la acción de amparo interpuesta, con costas.-
Voto de los Dres. Figueroa Vicario y Sesto de Leiva:
Se trata de una acción de amparo presentada por el Dr. Sergio Andrés Guillamondegui invocando representar al Sindicato de Docentes de Catamarca (SIDCA), demanda dirigida en contra de la Ordenanza Municipal de Valle Viejo Nº 1093/17 y Decreto de promulgación Nº 414/17, solicitando su inaplicabilidad en razón de la violación a normas constitucionales.-
En primer término, siguiendo a Adolfo Aráoz Figueroa, en su obra Manual del Amparo, Ed. Virtudes, página 266 y sgtes., y sin ingresar a certificar si el gremio se encuentra legitimado por la relación sustancial, para la legitimación procesal debemos recurrir a las normas y principios que rigen para el derecho procesal civil.-
Morello y Vallefin, en su obra El Amparo, y en consideración a la representación procesal, señalan que es necesario acreditar esa función según sus estatutos con la respectiva documentación y debe hacerlo en la primera presentación, principio que admite excepciones en casos de urgencias, debidamente peticionado.-
Elena I. Highton-Beatriz A. Arean, en Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, página 794 y sgtes., al analizar el artículo 46 del ordenamiento adjetivo, señala que la acreditación de la representación, es un presupuesto procesal que debe ser controlado de oficio por el Juez. Y en el caso de las personas jurídicas, estos colectivos requieren de representantes que emitan su voluntad y es a esto lo que la norma hace referencia cuando señala a la persona que se presenta en juicio a ejercer un derecho ajeno en virtud de una representación legal. En igual sentido, Carlos J. Colombo-Claudio Kiper, CPCyC de la Nación.-
Este Tribunal, en causa Moya Jorge E, en autos 318/96- MOYA María del Valle Contreras de s/ Testamentario s/ Acción Autónoma de Nulidad s/ Recurso de Casación, publicado en LLNOA 2014 (Febrero), ha señalado que la prueba de la personería reviste el carácter de orden público porque hace a la regularidad del proceso e implica requisito esencial en la conformación de la Litis, a punto tal que, es facultad-deber de los jueces, que pueden ejercer de oficio, controlar los documentos que acreditan la personería para preservar el normal desarrollo de los procedimientos.-
Criterio sostenido, en la causa Corte Nº 166/2016- Secretario General del Gremio Docente –UDA- c/ Gobierno de la Provincia de Catamarca y/o Ministerio de Educación , Ciencia y Tecnología s/ Acción de Amparo, sentencia Definitiva Nº 16 de fecha 30 de agosto de 2017.-
Bajo estas consideraciones, y efectuado el control de los documentos acompañados en el escrito de postulación de la acción, se advierte, que el presentado, Señor Sergio Andrés Guillamondegui, quien lo hace en calidad de Secretario General del Sindicato de Docentes de Catamarca, había expirado su mandato en fecha 19-Oct-2017, conforme constancia de fs.5 careciendo de la calidad procesal que dice ejercer al momento de la interposición de la acción, esto es, al 29-Nov-2017, como luce el cargo de recepción de fs. 37 de autos.-
Que en segundo lugar surge que el objeto de la acción de amparo es la impugnación no de un acto de la administración sino de una ordenanza municipal, la cual debe ser equiparada a una ley en razón de que constituye un acto legislativo de carácter comunal, con lo que se trata de una normativa, la que no ha sido aplicada y que se impugna de modo preventivo, es decir, sin que se haya emitido acto de aplicación de la misma que de modo actual o inminente lesiones derechos de la amparista.-
Adelanto mi opinión en el sentido de que es factible que por vía del Amparo se pueda determinar la eventual invalidez de un acto u omisión cuando ello requiera cuestionar la constitucionalidad de un precepto legal, si se exhibe en forma palmaria, habida cuenta, que nuestro ordenamiento provincial, regulado por la Ley Nº 4642, no veda el tratamiento, a diferencia de lo que acontece a nivel nacional que si lo hace, ya que el artículo 2º inciso d de la Ley Nº 16986, establece la inadmisibilidad del amparo cuando la determinación de la eventual invalidez del acto requiriese la declaración de inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva. Esta era la razón que en el orden nacional determinaba que el amparo no era procedente cuando se requería la declaración de inconstitucionalidad de una norma.-
Que pese al texto de ley 16986 (BO 20/Oct/1966) la Corte de Justicia de la Nación, fue determinando que este principio no era absoluto y admitió tal control de constitucionalidad en amparo, ya desde el caso “Outon” del año 1967 (fallo 267:215), como en el caso “Empresa Mate Larangeira” del año 1967 (fallo 269:393) admitiendo la declaración de inconstitucionalidad en la acción de amparo.-
En esa línea, a partir del fallo de la CSJN in re “Peralta” del año 1990 (fallo 313:1513) y la reforma constitucional del año 1994, con la introducción del artículo 43 esa prohibición de la norma del Art. 2º inciso “d” de la Ley Nº 16986, por el principio de la primacia de la ley en los términos del Art. 31 de la Carta Magna Nacional, se entiende que ha quedado derogada y al decir de Miguel Angel Ekmekdjian, en su obra Tratado de Derecho Constitucional, tomo IV página 53, se admite expresamente la declaración de inconstitucionalidad de la norma en que se basa el acto o la omisión lesiva. En igual sentido, Morello y Vallefin, en su obra El Amparo, página 216.-
Ocurre que en el caso de estos autos, no existe dictado un acto administrativo de aplicación de la ordenanza impugnada, y tampoco fluye su proximidad, con lo que resulta la existencia de otra vía judicial idónea para la impugnación de la ordenanza del Concejo Deliberante de Valle Viejo, que está dada por la acción de inconstitucionalidad de amplio desarrollo en la jurisprudencia de nuestra Corte de Justicia. Ante tal situación, el Art. 2 inc. c de la Ley 4642 establece que la acción de amparo será inadmisible, por existir esa otra vía judicial idónea para la protección pronta y eficaz del derecho constitucional de que se trata.-
Debo aclarar que no estoy diciendo que no pueda existir una acción de amparo interpuesta de modo en contra de una ordenanza o ley. Lo que digo es que para que ello ocurra deben mediar particularidades que señalaré. Sigo en esto a Néstor Pedro Sagües (Compendio de Derecho Procesal, editorial Astrea, año 2009, pag. 434). Quien distingue diversos supuestos, a saber: Si estamos frente a una “ley autoaplicativa” esto es que produzca con su sola promulgación efectos jurídicos concretos al amparista habrá lesión cuestionable por el amparo. Si estamos frente a una “ley no aplicativa de cumplimiento obligado” en el que la ley establece una orden disponiendo que la administración deberá dictar determinados actos habrá al menos una “amenaza” a los fines del amparo. Ello no ocurre en este caso, donde estamos frente a lo que se da en llamar “ley no aplicativa de cumplimiento discrecional” puesto que la Ordenanza Nº 1093/17 cuestionada modificatoria del Estatuto Docente, se aplicará cuando “por razones de modificación de estructura, cambios de programas o planeas de estudios, clausura o fusión de escuelas, secciones de grado, cursos u horas, vea suprimido su cargo u horas cátedras”, con lo que la ordenanza supone la existencia de un acto posterior de reestructuración que resulta optativo o discrecional y no obligatorio para el órgano respectivo. En tales condiciones la ley (ordenanza) no es idónea para viabilizar la acción de amparo, que requiere, para configurar la amenaza, de la proximidad e inminencia de tales actos de aplicación, consistentes en la reestructuración del sistema educativo.-
En igual sentido puede cotejarse la opinión de Bidart Campos (Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino -Tomo II- A pág. 294) quien refiriéndose a si una norma general directamente auto-ejecutoria que causa lesión sin la intermediación de una acto individual aplicativo puede ser atacada a través de un amparo, manifiesta su parecer afirmativo. Entendiéndose como norma auto-ejecutoria aquella que por su sola vigencia, implica consumar directamente un acto o una omisión, siendo la norma “fundante” de ese acto o de esa omisión y que estos quedan configurados como lesivos en y por la norma misma.-
Dicho ello, en tal hipótesis, la ordenanza Nº 1093/17, eventualmente lesiva de derechos constitucionales puede ser atacada vía indirecta al impugnarse por acción de amparo el acto administrativo de reestructuración del sistema educativo que pongan en disponibilidad al docente o vía directa a través de la acción de inconstitucionalidad contra la ordenanza como norma general.-
En tercer lugar, debo señalar que en reiteradas ocasiones este Tribunal ha optado por la reconducción oficiosa de la acción encausando la pretensión por alguno de los carriles de los procedimientos sujetos a su jurisdicción, es decir, en este caso sería transformar la interpuesta acción de amparo en una acción de inconstitucionalidad.-
De ese modo, por aplicación del principio iura novit curia ha reencauzado la pretensión prescindiendo del nomen iuris asignado por las partes a la acción y con sujeción a los hechos narrados en la demanda (conf.: SD Nº 32/05, SD Nº 21/13, SI Nº 18/06; SI Nº 78/06; Nº 126/08; SI Nº 95/09, SI Nº 29/17 entre otras).-
Que sin perjuicio de los citados antecedentes y de las facultades jurisdiccionales directoras del Procedimiento (Art. 18 Ley 4642 – Art. 34 inc. 5 CPCC), considero que la reconducción de la acción es una facultad de índole excepcional y que por principio si la acción es interpuesta como demanda de amparo la existencia de otras vías judiciales idóneas torna inadmisible al amparo y así debe resolverse.-
Sigo en ello a Néstor P. Sagüés, en su trabajo titulado “Competencia originaria de la Corte Suprema y transformación de oficio de la acción de amparo, publicado en la Ley 1986-C, 116 en oportunidad del fallo dictado por la CSJN, en causa Pcia. de Santiago del Estero c/ Gob. Nacional, en la cual la Corte Suprema produjo el reencausamiento de la acción de amparo convirtiéndola en acción declarativa de certeza, con la particularidad de que el Máximo Tribunal tomó el recaudo de conceder a la actora el plazo de 10 días para que encause su demanda por la vía del juicio sumario.-
Coincidiendo con el autor, cuando expresa que si el amparo se interpuso claramente con tal rotulación jurídica y si tal fue el propósito real de su iniciador, probablemente lo más pertinente, ante la inadmisibilidad del amparo por existir otra vía apta para atender el problema, es el rechazo de dicho amparo, antes que su transformación de oficio en la acción correcta, en nuestro caso en los términos del artículo 2º de la Ley 4642, sin perjuicio de que, descartado el amparo por inadmisible, su promotor interponga otra acción que estime procedente.-
Consecuentemente, corresponde la declaración de inadmisibilidad de la presente acción de amparo por ausencia de representación al carecer el presentado de la calidad procesal que dice ejercer en tanto su mandato como Secretario General del SIDCA surge a fs. 5 vencido previo a la interposición de la acción. Asimismo la inadmisibilidad también surge al existir vías judiciales idóneas para la pronta y eficaz protección del derecho constitucional que se trata a través de la acción de inconstitucionalidad, sin que sea procedente utilizar en este caso la facultad judicial de producir la reconducción oficiosa de la acción.-
En conclusión, voto en el sentido de declarar inadmisible la presente acción de amparo, con imposición de costas.-
Por ello, normas legales citadas,
LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA
RESUELVE:
1) Declarar manifiestamente inadmisible la acción de amparo interpuesta, con costas. -
2) Protocolícese y hágase saber.-
Fdo.: Dres. Luis Raúl Cippitelli (Presidente), Vilma Juana Molina (Ministro), Carlos Miguel Figueroa Vicario (Ministro), Amelia del Valle Sesto de Leiva (Ministro), Julio Eduardo Bastos (Ministro Sub-rogante), Ante mi:Esc. Elsa Lucrecia Arce (Secretaria - Corte de Justicia). |
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